Основным средством государственной финансовой помощи регионам, наряду с ФЦПРР, стали трансферты - перечисления денежных средств из федерального бюджета в бюджета субъектов РФ через специально созданный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Состояние экономики и региональных бюджетов у большинства субъектов Федерации на Северном Кавказе таково, что без поступлений финансовых ресурсов из центра они не в состоянии функционировать и поддерживать на минимально необходимом уровне существующую систему жизнеобеспечения. В 1998 г. зависимость бюджетов республик Северного Кавказа от федеральных дотаций была следующей (%): у Северной Осетии - Алании - 43,6, Карачаево-Черкесии - 46,7, Кабардино-Балкарии - 50,4, Адыгеи - 53,4, Дагестана - 76,6, Ингушетии - 84,1. В Дагестане, Ингушетии и Карачаево-Черкесии среднедушевые денежные доходы населения в 1998 г. были ниже прожиточного минимума (всего в Российской Федерации было 26 таких регионов).

Для решения этих проблем нужны огромные финансовые ресурсы. Эксперты Министерства финансов РФ подсчитали: для того, чтобы довести доходы жителей Северного Кавказа до среднероссийского уровня, нужно выделять региону ежемесячно около 300 млн. дол. (при среднем курсе 1 дол. = 25 руб. в 1999 г. это потребовало бы 7,5 млрд. руб.). В ноябре 1998 г. семь республик Северного Кавказа как "особо нуждающиеся" получили финансовую помощь из федерального бюджета в размере 520,2 млн. руб., что гораздо меньше требуемой суммы. В условиях кризиса возможности центра крайне ограничены, тем более что число территорий, которые требуют поддержки, постоянно возрастает: в целом в России финансовую помощь в 1994 г. получали 66 регионов, а в 1997 г. - 81. В 1998 г. было всего 12 финансово самодостаточных регионов.

Выделение трансфертов из специального фонда федерального бюджета для "выравнивания" уровней доходов в регионах стало в 1994-1998 гг. по существу главным инструментом региональной политики. Эта система постоянно критикуется и специалистами в области финансов, и территориальными администрациями. Суть претензий к трансфертам заключается в том, что по своему реальному воздействию они скорее привели к росту территориальных диспропорций, чем к бюджетному выравниванию: за 1994-1998 гг. число дотационных регионов в России выросло, а регионов-доноров - уменьшилось. Ежегодные перечисления средств в региональные бюджеты сами по себе не способствуют росту финансовой самодостаточности и не стимулируют дотационные регионы повышать доходы собственных бюджетов. В этой связи выдвигались предложения, чтобы в тех субъектах Федерации, чей бюджет более чем на 75% зависит от трансфертов из федерального бюджета, законодательно вводить федеральное управление региональным бюджетом. В центре считают, что такое управление нужно нацеливать не только на рациональное использование федеральных средств, но и на постепенное сокращение зависимости региональных бюджетов от федеральных вливаний.

Очень остро стоит проблема эффективного и целевого использования федеральных средств. Существуют факты, когда выделяемые регионам из федерального бюджета финансовые средства расходовались не по назначению. Во многом нарушения и злоупотребления связаны с несовершенством федерального законодательства: право определения расходных статей бюджетов субъектов Федерации не оспаривается федеральными властями - это область компетенции самих субъектов Федерации. Поэтому, выделяя трансферты, федеральное правительство подразумевает их расходование на социальные нужды, помощь ветеранам, пенсионерам, многодетным семьям и т. п., а власти на местах могут использовать эти средства по своему усмотрению.

На Северном Кавказе, где руководители республик бывают очень убедительны в "выбивании" трансфертных платежей на нужды стабилизации межэтнической и социально-экономической обстановки, нецелевое расходование федеральных бюджетных средств практиковалось многократно. Тем не менее введение федерального управления региональными бюджетами вряд ли способно кардинально изменить ситуацию. Необходим комплекс мер экономического и правового характера, в рамках которых можно найти взаимоприемлемое решение и сбалансировать интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов. Межбюджетные отношения должны строиться на строго законодательной основе, где четко определена как ответственность центра перед регионами, так и регионов перед центром.

Проблема существует, но ее решение может быть найдено не для Северного Кавказа в отдельности, а лишь путем пересмотра всей модели бюджетного федерализма.

Пока что в бюджетных отношениях сталкиваются две тенденции. С одной стороны, центр вынужден предоставлять больше финансовой самостоятельности регионам, оставляя местным бюджетам значительную часть налогов. С другой стороны, пока не удается полностью отказаться от трансфертов как из-за боязни сепаратизма, так и по причине высокой дотационной зависимости многих региональных бюджетов. Не секрет, что иногда финансовые потоки идут в регионы, не подчиняясь экономической логике и существующим расчетным показателям, а в угоду политической конъюнктуре.

Поскольку не все финансовые потоки из центра до конца "прозрачны", трудно установить истинные размеры финансовой поддержки субъектов Федерации. В региональные бюджеты, помимо трансфертов (прямая финансовая помощь), поступают ресурсы еще и по федеральным целевым программам развития регионов, а также субвенции, средства на поддержку депрессивных территорий и прочие расходы из федерального бюджета. Такая распыленность и многоканальность финансовых потоков между центром и регионами затрудняет их контроль, объективно ведет к увеличению нецелевых трансфертов и ассигнований, за использование которых регионы не отчитываются. В структуре "территориально ориентированных расходов", т. е. в сумме статей федерального бюджета, ежегодно выделяемых на поддержку социально-экономического развития регионов, доля собственно трансфертов из фонда ФФПР не слишком велика и имеет тенденцию к сокращению: в 1996 г. - 11,5% от всех средств бюджетного регулирования, в 1998 г. - 7,8%.

В 1998 г. северокавказские субъекты Российской Федерации получали из федерального бюджета как трансферты, так и другие виды финансовой помощи (табл. 34). По данным Счетной палаты, наибольшие объемы средств по всем статьям финансирования были предоставлены Дагестану (свыше 2 млрд. руб.), Кабардино-Балкарии (1,13 млрд. руб.) и Краснодарскому краю (около 1 млрд. руб.). Меньше всего средств из федерального бюджета направлялось в Карачаево-Черкесию (251,3 млн. руб.) и Адыгею (324,6 млн. руб.). Прямая финансовая помощь по линии федерального Фонда финансовой поддержки регионов (трансферты из ФФПР) поступала во все регионы Северного Кавказа, включая Чечню; наибольший объем финансирования по этой статье получили Дагестан, Краснодарский край и Кабардино-Балкария. Субвенции поступали только в Адыгею, Дагестан, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию, Ингушетию и Краснодарский край. Средства на финансирование проектов, включенных в федеральные целевые программы развития, направлялись в 7 субъектов, кроме Краснодарского края и Ростовской области. По сравнению с утвержденными объемами финансирования по статье "Федеральные целевые программы развития регионов" (Федеральный закон от 26 марта 1998 г.), только в Кабардино-Балкарию выделенные из бюджета средства поступили в соответствии с планом (215 млн. руб.), тогда как отмечалось явное недофинансирование других регионов: Адыгея получила 22,1 млн. руб. из 67,7 млн. руб. по плану, Дагестан - 153,3 млн. руб. вместо 335; Карачаево-Черкесия - 500 тыс. руб. вместо 40 млн.; Северная Осетия - 45,7 млн. руб. вместо 97; Ингушетия - 67 млн. руб. из запланированных 195, Ставропольский край - ровно половину от намеченной суммы - 7,5 из 15 млн. руб.

Считая Чеченскую Республику субъектом Российской Федерации, несмотря на то, что она не отчисляла никаких налогов в бюджет РФ, федеральный центр продолжал ее финансировать в 1997-1999 гг. сразу по нескольким каналам. По данным Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ, в 1997 г. Чечне было выделено 962,89 млрд. неденоминированных руб., из них (млрд. руб.): в счет трансфертов - 88,3; по линии Пенсионного фонда - 300,2; в оплату транзита азербайджанской нефти по территории ЧР - 72,2 и за обслуживание нефтепровода Баку - Грозный - Новороссийск - 2,8. Кроме того, Чечне был поставлен природный газ на 400 млрд. руб., электроэнергия - на 366 млрд руб.

В 1998 г. Чечня получила из федерального бюджета 181,51 млн. руб. В частности, ей было выделено (млн. руб.): на зарплату занятым в бюджетных организациях - 55,1, в качестве сельскохозяйственных кредитов - 30, за транзит нефти - 77,86 и на восстановление цементного завода в Чири-Юрте - 7,47. Из Пенсионного фонда Чечня получила 281 млн. руб.

В 1-м полугодии 1999 г., по данным Минфина РФ, в соответствии с постановлением Правительства России, Чечне было выделено за счет ее доли в ФФПР 122,54 млн. руб. на выплату зарплаты и поддержку расходов по социальным статьям из причитающихся ей по Закону о федеральном бюджете 284,4 млн руб. Кроме того, Пенсионный фонд перечислил 118 млн. руб. Осенью 1999 г., после начала антитеррористической операции федеральных войск, финансирование Чечни из федерального бюджета было прекращено. За период с 1995 г. по сентябрь 1999 г. долги Чеченской Республики перед российскими энергетическими компаниями - РАО "ЕЭС России" и "Газпром" - составили, по оценкам экспертов, 160 млн. дол. Если бы финансирование продолжалось и во 2-м полугодии, то годовой объем расходов федерального бюджета "на Чечню" мог составить к концу 1999 г. более 40 млн. дол. (в рублевом эквиваленте).

Поступления средств из федерального бюджета не могут и не должны быть основой долговременного развития Северного Кавказа. Не могут - в силу их недостаточности, особенно сейчас, в условиях глубокого кризиса финансовой системы и сложной социально-экономической ситуации в стране. Не должны - потому что это противоречило бы принципу расширения экономической и финансовой самостоятельности регионов в рыночных условиях, провозглашенному центральными властями. Именно поэтому следует разработать стратегию повышения экономического и финансового потенциала Северного Кавказа и его отдельных регионов без привлечения инвестиций федерального бюджета.

Воплощением этой стратегии стало создание на Северном Кавказе свободных экономических зон (СЭЗ), или зон с особым экономическим режимом. По мнению Минэкономики РФ, развитие СЭЗ на территории Северного Кавказа, т. е. создание в ряде регионов особого, льготного режима хозяйствования, привлекательного для отечественных и иностранных предпринимателей, - реальный и наиболее эффективный способ активизации экономического роста и повышения уровня жизни населения. С позиций федерального центра СЭЗ - законодательно разрешенные налоговые "оазисы" в пределах тех или иных регионов, где льготное налогообложение делает высокоэффективным предпринимательство, а следовательно, притягивает инвесторов. Поскольку налоговые льготы в свободных зонах в первую очередь касаются освобождения от уплаты налогов в федеральный бюджет, организацию самих СЭЗ можно считать формой налоговой помощи регионам.

Еще в первой половине 90-х годов идея СЭЗ была очень популярной в северокавказских республиках, велась активная работа по подготовке концепций таких зон, где давалось научное обоснование эффективности их деятельности.

С 1993 по 1997 гг. проекты специальных экономических зон были разработаны для Адыгеи, Северной Осетии, Дагестана, Чечни, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, города-курорта Сочи в Краснодарском крае, зоны Кавказских Минеральных Вод в Ставропольском крае и свободной таможенной зоны "Аэропорт Ставрополь" (табл. 35).

Создание СЭЗ "Адыгея" в границах Майкопского района не исключало, а наоборот, предполагало, что доходы, полученные на ее территории, и инфраструктура послужат базой для подъема всей экономики республики. Намечалось создать несколько локальных "точечных" СЭЗ на базе отдельных предприятий (или группы предприятий), расположенных в других регионах республики. Выбор "точечных" СЭЗ определялся двумя критериями: во-первых, особой важностью предприятий для экономики всей Адыгеи, во-вторых, объемом производимой на экспорт продукции, который должен был составлять не менее 50% от общего объема производства предприятия. Юридические полномочия по созданию локальных СЭЗ федеральные органы считали целесообразным предоставить самой республике.

По своей специализации СЭЗ "Адыгея" была задумана как многоотраслевой производственно-рекреационный комплекс. Этот выбор был предопределен сложившейся многоотраслевой структурой экономики Майкопского региона, а также благоприятными предпосылками для развития отраслей добывающей и обрабатывающей промышленности, иностранного туризма, сферы санаторно-курортных услуг. Ведущие отрасли экономики в Майкопском районе - пищевая и перерабатывающая промышленность (консервная, сахарная, винодельческая), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, сельское хозяйство. Эти отрасли работают на потребительский рынок, поэтому в рыночных условиях требуют первоочередного инвестирования. В то же время подобное вложение средств наиболее эффективно, т. к. уже через год-два первоначальные инвестиции окупятся и начнется получение накоплений для развития и расширения собственной производственной базы.

Особый экономический статус СЭЗ "Адыгея" означал, по мнению его разработчиков, преференциальность условий хозяйствования на ее территории, которая обеспечивалась различными видами льгот, предоставляемых иностранным, совместным и отечественным предприятиям, а также гражданам, действующим на территории СЭЗ, т. е. резидентам свободной экономической зоны.

Система преференций включала налоговые и другие финансовые льготы, а также льготы по таможенным платежам. Речь шла, в частности, о таких льготах:

• на предпринимательскую прибыль - снижение или даже отмена установленных налоговых ставок, налоговые скидки, увеличение сроков освобождения от уплаты налогов;
• по платежам за аренду земельных участков, других природных ресурсов федерального, республиканского и муниципального имущества;
• снижение платы за землю, воду, тепло- и электроэнергию;
• установление повышенных норм амортизации основных фондов, позволяющих предприятиям существенно сократить сроки службы оборудования и достаточно быстро окупать свои капиталовложения, а также стимулировать обновление производства и накопление капитала;
• на кредитование инвестиций: пониженные процентные ставки, удлиненные сроки погашения и возврата кредитов, а в дополнение к ним - высокие процентные ставки по депозитам в банках СЭЗ;
• на государственное страхование инвестиций (от рисков, недополученной или упущенной выгоды и др.).

 

Эффективность применения налоговых льгот должна была обеспечиваться дифференциацией их размеров. Критериями предоставления льгот резидентам могли быть: объемы привлечения иностранных инвестиций в экономику республики, экспортная и импортозамещающая направленность производства, соответствие деятельности резидентов отраслевым приоритетам СЭЗ ?Адыгея? и др.

Помимо особого экономического режима, СЭЗ наделялась особым правовым режимом: действующие на ее территории отечественные и иностранные физические и юридические лица, а также органы представительной и исполнительной власти Республики Адыгея, кроме уже закрепленных за ними прав, определенных в действующих законах РФ и Республики Адыгея, получали дополнительные права. Совокупность этих прав (общих и дополнительных для всех хозяйствующих субъектов) определяла правовой режим функционирования СЭЗ, который обеспечивал защиту иностранных инвестиций, прав иностранных и отечественных резидентов СЭЗ, властных структур Республики Адыгея и органов управления свободной экономической зоной. Проекты создания СЭЗ, в т. ч. локальных, на территории Адыгеи до сих пор не осуществлены. Между тем есть успешный опыт действия свободной зоны в Республике Ингушетия.

Зона экономического благоприятствования (ЗЭБ) "Ингушетия", которую условно можно сравнить с офшорной зоной, стала первой реально действующей на территории России.

На время действия зоны Ингушская Республика в качестве своеобразной компенсации репрессированному народу получила от федеральных властей бюджетную ссуду, заключавшуюся в том, что предприятия, зарегистрированные в ЗЭБ, начиная со дня регистрации зоны (с 1 июля 1994 г.) "наполняли" реальными деньгами эту ссуду за счет уплаты федеральных налогов и обязательных платежей, не имеющих целевого характера. В общей сложности за три года (1994-1996 гг.) эта сумма составила 950 млрд. руб. Для предпринимателя из любого региона РФ, зарегистрировавшего свое предприятие в Ингушетии, автоматически предоставлялись льготы: налог на прибыль сокращался с 35 до 13%, происходило освобождение от налогов на имущество, пользование автодорогами, содержание жилищно-коммунального хозяйства и культурно-бытовых объектов. Кроме того, за счет бюджетной ссуды, администрация ЗЭБ снизила на 50% ставки акцизов, таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость. В результате из доходов предприятия на уплату налогов уходило не более 20%, а 80% - формировали прибыль.

"Уходя в офшор", крупные промышленные предприятия продолжали существовать по прежнему юридическому адресу, а вновь созданному дочернему предприятию в аренду передавалась небольшая часть производственных мощностей. Что касается средних торговых и сервисных предприятий, то они закупали товар через дочернюю офшорную фирму, которая выплачивала в два раза меньший таможенный сбор. После ?дешевого? прохождения через таможню товар поступал в основную фирму.

Открытие предприятий в ЗЭБ "Ингушетия" осуществляла финансовая корпорация "БИН", назначенная официальным агентом Правительства Ингушетии и получившая эксклюзивное право на их регистрацию. Регистрационный сбор составлял 4 тыс. дол. Все полученные средства направлялись на становление и развитие республики. За первые девять месяцев функционирования ЗЭБ "Ингушетия" республика получила около 90 млрд. руб. (цены 1995 г.).

Несмотря на сложную обстановку на Северном Кавказе, реальная экономическая выгода привлекла на территорию республики около 2000 предприятий, из них 40 - западные, около 100 - из ближнего зарубежья, оcтальные - российские. Согласно постановлению Правительства РФ, Реcпублика Ингушетия могла зарегистрировать в ЗЭБ не более 15 тысяч фирм.

На полученные средства Ингушетия смогла начать строительство гостиницы, коттеджного поселка, школы, кондитерской фабрики, нефтеперерабатывающего завода, типографии и многих социальных объектов, а также новой столицы республики и административных зданий. Английские подрядчики вели строительство автодорог и аэропорта. Расширилась сеть магазинов по торговле ингушскими ювелирными изделиями в Москве, Санкт-Петербурге, Кисловодске, Пятигорске, других городах. После завершения регистрации предприятий (в июле 1995 г.) ЗЭБ продолжала функционироватъ еще до июля 1997 г. благодаря продлению сроков действия.

Отношение к ингушскому эксперименту различное. Руководство республики доказывает его целесообразность, а Минфин РФ и Госналогслужба РФ относятся к нему критически, обвиняя финансово-коммерческие структуры, причастные к функционированию "зоны", в отмывании нелегальных доходов и уклонении от налогов. Руководители многих российских регионов протестуют против действия режима СЭЗ только в Ингушетии, т. к. в этом случае бюджеты остальных субъектов Федерации теряют свои доходы из-за того, что их собственные предприятия предпочитают регистрироваться в свободной зоне и не платить налоги в своем регионе. Но в то же время большинство глав региональных администраций хотели бы, чтобы в их республике или области действовали СЭЗ и приносили выгоду родному региону.

Различия в оценках практической пользы от деятельности свободных экономических зон понятны: регионы выбивают для себя льготы по уплате налогов, а центр стремится сконцентрировать финансовые поступления в федеральном бюджете. Эти противоречия на сегодняшний день не разрешены. Создание же зон с особым экономическим режимом всегда бyдeт вызывать критику.