Наряду с попытками разграничить полномочия между центром и регионами на договорной основе, федеральная власть оказывает ресурсное содействие северокавказским субъектам РФ с учетом их экономических и социальных проблем. С этой целью специальными постановлениями Правительства РФ разрабатываются и утверждаются федеральные целевые программы развития регионов (ФЦПРР). Подобные программы финансируются с участием федерального бюджета. Всего в РФ утверждено 32 ФЦПРР (1999 г.), 12 из которых - для регионов Северного Кавказа.

В последние несколько лет, по данным Минэкономики РФ, для СКЭР реализовывались следующие федеральные целевые программы (табл. 33).

Как видно из этой таблицы, практически все субъекты РФ на Северном Кавказе, кроме Карачаево-Черкесии и Чечни, имели федеральные целевые программы, а такие, как Краснодарский край, Кабардино-Балкария и Ставрополье, даже по несколько программ: для территории в целом и специально - для курортных зон. Уже сам этот факт свидетельствует о внимании центра к проблемам СКЭР, т. к. ни для какого другого экономического района в составе России не было разработано столько целевых программ. В то же время само по себе признание на федеральном уровне общегосударственной значимости региональных проблем Северного Кавказа не ведет автоматически к их решению. Это связано с механизмом реализации программ, который на сегодняшний день недостаточно эффективен.

Содержание программ обычно состоит из перечня основных мероприятий, каждое из которых направлено на решение проблемы, одновременно важной для региона и страны в целом. Например, в федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие Ростовской области на период до 2001 года" были обозначены следующие проблемы региона, имеющие федеральное значение:

• социально-экономическое развитие угольных районов области (Восточный Донбасс);
• создание высокоэффективной транспортно-коммуникационной инфраструктуры;
• развитие энергетического комплекса;
• реконструкция и техническое перевооружение предприятий промышленности, продукция которых имеет особо важное значение в системе общероссийского разделения труда ("Ростсельмаш", НЭВЗ и др.);
• увеличение роли области в продовольственном обеспечении страны за счет повышения урожайности и товарности зерновых культур, применения высокоэффективных технологий хранения и переработки сельскохозяйственного сырья и упаковки готовой продукции;
• оздоровление природной среды и рациональное использование природных ресурсов.

Программы, по замыслу их разработчиков, наряду с трансфертами из бюджета должны быть одним из основных средств государственной финансовой поддержки субъектов Федерации. Цель ФЦПРР - комплексное и системное решение вопросов экономического и социального развития регионов с привлечением (используя федеральный статус программ) отечественных и иностранных инвесторов. При этом участие федерального бюджета не может и не должно быть основным источником финансирования программных мероприятий (в первых утвержденных программах его доля заложена в размере не более 20%, а в последующих - всего 8-10% от общей потребности в финансировании). Расчетная доля внебюджетных источников финансирования ФЦПРР составляет 65-80% от всего объема финансовых средств, затрачиваемых на осуществление программных мероприятий.

По данным Министерства экономики - основного госзаказчика и координатора исполнения федеральных программ, - их реализация по всем источникам финансирования в 1997-1998 гг. велась с большим отставанием от плановых заданий, а выделение средств из федерального бюджета из года в год сокращалось. В результате финансового кризиса большинство федеральных программ и мероприятий в 1998 г. практически не финансировалось. Так, за весь год федеральные программы в Ставропольском крае из федерального бюджета профинансированы только на 32,4%, в Краснодар-ском крае - на 23%. В 1-м полугодии 1998 г., по данным Счетной палаты РФ, финансирование из федерального бюджета программ развития в Кабардино-Балкарии составило 2,5% от утвержденного законом, Дагестане - 14,3%, Адыгее - 7,5%, в Ингушетии - 15,4%. И такая ситуация типична не только для "провального" по финансам 1998 г. Принятые в предыдущие годы программы экономического развития Краснодарского края, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии (вместе с программой для балкарского народа) суммарно требовали на свою реализацию в 1996 г. 348 млрд. руб., что оказалось явно не по карману государству. По данным департамента Северного Кавказа Миннаца РФ, в 1996 г. было выделено всего 1,4 млрд. руб. (неденоминированных). Хотя только на федеральную программу возрождения балкарского народа общие запланированные расходы составляют 400 млрд. руб., в бюджет 1997 г. было заложено всего 10 млрд., после секвестирования осталось 1,1 млрд. руб., но фактически за весь 1997 г. не было выделено ничего (!). Не лучше складывалась ситуация и в 1999 г.

При таком положении с финансированием уже утвержденные федеральные целевые программы для регионов оставались лишь декларацией о намерениях центра, а со стороны регионов - набором пожеланий, констатацией имеющихся проблем, "болевых точек" экономики и социальной сферы. Эта ситуация повторяется из года в год, тем не менее от составления подобных программ никто не отказывается. Главные причины их невыполнения, по мнению экспертов Минэкономики РФ, заключаются в следующем:

• принимаются заведомо невыполнимые, гигантские программы развития, исходя из заявок с мест, а не из возможностей центра;
• ответственность за контроль исполнения распыляется по многим министерствам и ведомствам, между которыми нет четкой координации;
• не действует механизм контроля за расходованием выделяемых средств;
• участие только федерального бюджета в решении проблем социально-экономического развития регионов недостаточно, и центр не может быть в перспективе основным источником финансирования программ.

Позиция Министерства финансов РФ в этом вопросе всегда была достаточно жесткая. Это ведомство предлагает "финансировать" мероприятия целевых программ нетрадиционными методами, например, путем списания задолженностей конкретного региона перед федеральным бюджетом или "оплатой" выполненных в регионе подрядных работ на основе взаимозачетов центра с регионом.

Сохранение традиционного порядка финансирования программ при-водит к тому, что цели вывода регионов из кризисной ситуации с помощью центра, как и задачи укрепления собственной финансовой базы, не достигаются. Правительство России вынуждено ежегодно в "пожарном порядке" оказывать помощь проблемным регионам.

Департамент региональных программ Минэкономики РФ разрабатывает новые подходы и механизмы реализации ФЦППР. Из-за ограниченности средств федерального бюджета практически полностью исключаются прямые бюджетные ассигнования на начальных этапах выполнения мероприятий программ. Средства в основном привлекаются в форме кредитов. В результате появляется возможность отойти от традиционного понимания программы как средства раздачи денег и превратить ее в инструмент аккумуляции инвестиционных ресурсов. Сама программа рассматривается как единый инвестиционный проект.

Такой подход уже частично апробирован при составлении федеральной целевой программы по Ростовской области. В ходе ее реализации основные усилия госзаказчиков программ и администрации региона направлены на создание благоприятного инвестиционного климата, подготовку привлекательных инвестпроектов и бизнес-планов, доведение их до международных требований и поиск конкретных инвесторов. Господдержка региону со стороны федерального центра выражается в предоставлении гарантий инвесторам (в первую очередь, зарубежным), помощи по созданию залоговых фондов, размещению облигационных займов, привлечении кредитов и других внебюджетных средств финансирования.