В годы президентства Бориса Ельцина договоры о разграничении полномочий были заключены с 46 регионами. В 1992 годы все российские субъекты, кроме Чечни и Татарстана, подписали Федеративный договор. По мнению тогдашнего председателя Верховного Совета России Руслана Хасбулатова, Федеративный договор спас страну от распада. Власти вовремя спохватились - после крушения СССР не осталось правовых актов, регулирующих основы вхождения национальных республик (государств) в единую федерацию.

Договоры о разграничении полномочий так же способствовали укреплению федеративных отношений, утверждали многие политики и эксперты. Заключение договоров происходило уже после принятия Конституции России 1993 года, прекратившей действие Федеративного договора. Фактически практика заключения отдельных договоров должна была заменить договор Федеративный. Президенту Татарстана Минтимеру Шаймиеву принадлежит фраза "Четкое разграничение полномочий между центром и субъектами - жизненная необходимость". Глава правительства Якутии Василий Власов в те годы писал: "Республика Саха (Якутия) старается применять цивилизованный механизм в укреплении конституционной модели федеративных отношений и реализации договорного права субъектов Российской Федерации. ... И тщетно пытаются некоторые "доброхоты" искать сепаратистские тенденции в нашей республике".

Но после прихода к власти Владимира Путина подобных "доброхотов" в российском политическом классе заметно прибавилось. Федеральные власти коренным образом изменили своё отношение к договорным отношениям с регионами. В 2003 году, после того, как вступили в силу поправки в закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" действие договоров было прекращено. Тогдашний глава думского Комитета по делам Федерации и региональной политике Леонид Иванченко всегда оставался противником подобных отношений между Центром и регионами. По его словам, убеждать региональные законодательные органы власти отказаться от договорных отношений с центром приходилось по всякому. В том числе и с помощью прокуратуры.

- Действующее законодательство сегодня позволяет заключать договоры о разграничении полномочий, - сказал в беседе с автором Леонид Иванченко, - но только по тем обстоятельствам, если что-то конкретно для данного субъекта не прописано и не решается. И эти договоры должны бы уже быть на уровне рабочего документа, то есть до такого-то числа рассмотреть вот такой-то вопрос, полномочия российских органов власти таковы, полномочия органов власти субъектов федерации таковы.

Иными словами нынешний договор может иметь фактически силу межправительственного соглашения, как правило, по социально-экономическим вопросам. И только для двух республик Москва намерена сделать исключение – для Татарстана и Чечни. Документ с Казанью подписан на днях. Вскоре ожидается подписание и соглашения с Чечнёй. В каждом случае Кремлём движут свои мотивы.

Татарстану – договор, Шаймиеву – орден

Новый московско-казанский договор был подписан президентами почти тайно в Кремле 4 ноября 2006 года. По крайней мере, пресс-служба российского президента не стала распространять информацию об этом событии. Ещё в декабре прошлого года подписанный документ должен был пройти Государственную думу и принять форму закона. Жёсткую критику этого документа развернул спикер Совета Федерации Сергей Миронов. По мнению спикера и лидера партии "Справедливая Россия", подобная практика противоречит Конституции и может привести к развалу России. Лидеры думской фракции "Единая Россия", напротив, уверены, что договорные отношения возможны, но далеко не со всеми субъектами. Эксперты полагают, что Кремль в случае с Татарстаном идёт на компромисс – особые отношения в обмен на лояльность двухмиллионной республики на парламентских и президентских выборах в России. Согласно документу, Казань на десять лет получает право на международную и внешнеэкономическую деятельность, русский и татарский языки обретают статус государственных. Общегражданские паспорта на территории республики будут теперь с вкладышем на татарском языке, а кандидат в президенты Татарстана должен владеть обоими государственными языками. Одним из главных результатов нового договора заключается в том, что он сохранил права татарстанской элиты на нефть.

Оппоненты прокремлёвской фракции во время обсуждения законопроекта подчёркивали, что договор с Татарстаном – это своеобразный прецедент после того как договорная практика в стране была забыта. Алексей Митрофанов высказал предположение, что подписание данного документа – это нечто иное, как подарок Кремля президенту Татарстана к его 70-летию. 20 января 2007 года юбилей Шаймиева широко отметили в казанском Кремле. Владимир Путин вручил имениннику орден "За заслуги перед Отечеством" 1 степени.

Грамота – это тоже награда, но без права на договор

В этот же день, 20 января, и в Грозном готовились отметить юбилей чеченского президента Алу Алханова. Но в последний момент все намеченные по поводу его 50-летия мероприятия были свёрнуты. В отличие от Шаймиева, чеченский лидер получил в качестве подарка от федеральной власти не орден, и даже не медаль, а Почётную грамоту правительства РФ. Данный жест Кремля уже тогда эксперты расценили, как намёк в отношении скорого будущего и президента Алханова, и договора о разграничения полномочий между федеральным центром и Чеченской Республикой. Эксперты убеждены, что заключать договор о разграничении полномочий Кремль с Алу Алхановым не собирался. Но это только одна из причин того, что процесс подписания договора растянулся на несколько лет.

Впервые о том, что договор между Федеральным центром и Чечнёй уже практически готов бывший лидер промосковской Чечни Ахмад-Хаджи Кадыров сообщил ещё четыре года назад. Ахмад-Хаджи не скрывал, что является автором основных положений документа. При этом он выражал уверенность, что документ будет подписан в сентябре того же года. Критика в адрес Кадырова со стороны проправительственных средств массовой информации последовала незамедлительно. Смысл её сводился к утверждению, что документ даёт республике полномочия, невозможные в федеративном государстве. За критикой, по некоторым сведениям, стояли некоторые влиятельные фигуры из российского правительства. Именно они на протяжении всех последующих лет мешали согласованию документа.

Между тем, как утверждают эксперты, московско-грозненский договор с большим трудом, но пробился через все необходимые инстанции. Согласованы наиболее спорные его положения. Статья № 3 договора выглядит так: "Земля, ее недра, растительные и водные ресурсы на территории Чеченской Республики объявляются на срок действия настоящего Договора (2005 – 2012 гг.) исключительным неделимым достоянием и собственностью народа, проживающего в Чеченской Республике. Предоставление их в федеральное пользование в каждом конкретном случае осуществляется отдельным Соглашением, учитывающим интересы народа Чеченской Республики". Иными словами, вся нефтяная отрасль Чечни после подписания документа должна перейти под контроль республиканских властей. А именно из-за этой отрасли, по мнению многих политиков, с 1991 года продолжалась ожесточённая борьба между федеральным центром и Грозным.

Ахмад-Хаджи Кадыров не скрывал, что право "чеченского народа" на нефть остаётся главным положением договора. Об этом сегодня говорит и его сын Рамзан. По его словам, среди ключевых и статья № 2, в которой прописано: "Предоставить Чеченской Республике на период с 2006 до 2015 года особый статус – "Регион интенсивного экономического развития". Интересна и статья № 10: "Для осуществление мер по обеспечению финансирования комплексного развития Чеченской Республики все доходы от уплаты налогов и сборов, собираемых в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории Чеченской Республики, в течение 10 лет в полном объёме дополнительно направляются в бюджет Чеченской Республики".

Но не только о республиканском бюджете позаботились разработчики проекта. Предусмотрены и социальные меры в отношении пострадавших от боевых действий жителей республики. В документе говорится, что "чеченский народ – единственный из репрессированных народов Северного Кавказа, в отношении которого не реализован Федеральный Закон "О реабилитации репрессированных народов". В связи с этим предусмотрены компенсации из расчёта 500 установленных законом минимальных размеров оплаты труда за утерю имущества и 1000 минимальных размеров оплаты труда за потерю жилья за счёт федерального бюджета. Весь договор состоит из 19 подробных статей, в то время как татарстанский – всего из шести частей.

Сами чеченцы довольно скептично относятся к социальной части документа, поскольку уже имеют опыт получения так называемой компенсации за утраченное в результате боевых действий жильё. Процесс выдачи компенсации сейчас приостановлен, поскольку сопровождался вопиющими фактами коррупции. Чиновники забирали у обездоленных людей минимум 50 процентов от полагающейся денежной суммы. Компенсации за потерянное жильё в годы депортации сейчас пытается выплачивать жителям республики местное правительство. Но в Грозном убеждены, что эти траты должна взять на себя Москва.

Несостоявшийся договор Аслана Масхадова

После заключения Хасавьюртовских соглашений Москва и Грозный условились до конца 2001 года достичь соглашения "об основах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой" – "определяемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права". Уже в октябре 1997 года глава российской делегации на переговорах с Чечнёй Иван Рыбкин представил два варианта договора – московский и грозненский. Даже в названиях прочитывались идеи, которые разработчики пытались заложить в документах. Проект российской делегации назывался "Договор между государственными органами власти РФ и государственными органами власти ЧР Ичкерия о взаимном делегировании полномочий". Правительственная ичкерийская делегация обозначила свой вариант по-другому – "Договор о добрососедстве и сотрудничестве между ЧРИ и Российской Федерацией". Правительство Аслана Масхадова исходило из того, что социально-экономические проблемы республики можно решить лишь после обретения политической независимости. Такие, как казалось тогда, локальные вопросы, как нефтедобыча и предоставление налоговых льгот даже не обсуждались.

Уже в первой статье ичкерийского варианта говорилось о необходимости признать Чеченскую Республику Ичкерия в качестве независимого государства. Более того, Россия должна была оказать содействие в приёме этого нового государства в ООН. В статье пятой ичкерийского проекта оговаривалась обязанность России возместить до определённого срока ущерб, "нанесённого войной чеченскому народу и государству".

Москва, понятно, иначе смотрела на свои дальнейшие взаимоотношения с Ичкерией. В своём варианте документа она предложила ей права суверенного субъекта в составе Федерации. И косвенно даже оговорила проблему принадлежности нефтяной отрасли. Судя по всему, отдавать её целиком в руки масхадовского правительства Кремль не рассчитывал. Не случайно же почти ни один снаряд во время бомбёжек Грозного не угодил в нефтеперерабатывающий завод. В документе фигурировало такое понятие как "объекты федеральной собственности". А в одной из статей подчёркивалось, что "вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами" относятся к полномочиям Грозного, кроме тех самых федеральных объектов. Сколько же их в итоге могло оказаться на территории Чечни, из московского проекта понять было невозможно. Зато Москва была готова разрешить "республиканское гражданство", "организацию прохождения альтернативной гражданской службы на территории Чечни" и ограниченное право Грозного на международную и внешнеэкономическую деятельность.

С такими полномочиями уже не мог согласиться Грозный. Чеченцы чувствовали себя победителями в военной кампании 1994 – 1996 годов и даже "лояльный Москве" Аслан Масхадов не в состоянии был ни на секунду поставить под сомнение эту версию. Тем более, что в затылок ему дышал тогдашний глава ичкерийского правительства Шамиль Басаев. Намерение двух сторон выстроить свои отношения с помощью договора потерпело фиаско. Через два года началась новая военная кампания, надолго исключившая из лексикона политиков такие понятие, как политическое урегулирование. И только в 2003 год кремлёвский ставленник Ахмад Кадыров поднял вопрос о заключении нового соглашения – между Центром и побеждённой провинцией.

Война закончилась, но политические баталии продолжаются

Нынешние чеченские власти пытаются действовать во взаимоотношениях с Кремлём во многом по принципу своих ичкерийских предшественников. Социально-экономические изменения они хотят добиться с помощью политического договора. Чиновники из федерального правительства, как убеждены эксперты, сделали всё для того, чтобы замотать договор во властных лабиринтах. Им гораздо удобнее продолжать финансировать Чечню по общей схеме, закрывая глаза на постоянную пропажу денег и черепашьи темы восстановления. Нефтью республики фактически полновластно распоряжается компания "Роснефть". Простые чеченцы при этой схеме фактически предоставлены сами себе. У них поменялись лидеры, но проблемы остались прежними - как выжить в обстановке полной разрухи.

Наблюдатели объясняют идею появления договора о разграничения полномочий между Москвой и Грозным следующими обстоятельствами. Система финансирования "восстановительных процессов" в Чечне, как оказалось, не предусмотрела личных финансовых интересов руководителей республики. Основные суммы так называемых откатов проходят мимо них. К тому же руководитель региона без финансовых рычагов обречён на роль марионетки. Обоим Кадыровым всё это было ненужно. Они полагают, что без их активного участия федеральные силовые структуры до сих пор бы безрезультатно бегали по горам за моджахедами. Выход новые власти Чечни видят только в установлении особых отношениях с Федеральным центром. И краеугольным камнем может стать, по их мнению, только полноценный договор, оговаривающий как можно больше деталей во взаимоотношениях с российским правительством. Главная цель документа – забрать у "Роснефти" всю нефтяную отрасль республики. По задумке Грозного, она в состоянии стать локомотивом восстановления всей социально-экономической структуры Чечни. Бюджетное финансирование, полагают в Грозном, не в состоянии улучшить жизнь чеченцев. Нынешние власти республики пытаются убедить их в том, что реанимация огромной нефтяной отрасли даст многим людям рабочие места – нефтяникам, ремонтникам, водителям, финансистам, экономистам и так далее... В этом случае бюджетное финансирование власти республики согласны отдать на откуп федеральным чиновникам. Предлагаемая чеченскими руководителями схема по идее должна устраивать и правительство, и коррупционеров, и простых жителей Чечни. Но даже эта идея эта по-прежнему встречает сопротивление в федеральных кабинетах. Очевидно, "цена вопроса" остаётся высока...

Договор и простые жители Чечни

И всё-таки даже компромиссный вариант договора вызывает большие сомнения у специалистов. Например, директора Центра этнополитических исследований Эмиля Паина не устраивает, что соглашение фактически заключается с кланом Кадырова, а не с республикой. По мнению Паина, нынешний премьер-министр Рамзан Кадыров и так контролирует почти всю Чечню. Договор только легитимизирует его "собственность" и позволит ещё больше влиять на все приватизационные процессы в республике.

Эксперты полагают, что заключение договора между Федеральным центром и Чечнёй никак не повлияет на повышение уровня населения, потому что возможный резкий рост благосостояния клана Кадырова и населения – это процессы не связанные друг с другом. Люди не смогут воспользоваться результатами "экономического чуда". Им ведь и сегодня вместо жилья предлагают аквопарк в Гудермесе. Эксперты считают, что республика оживёт лишь тогда, когда её гражданам дадут возможность самим выбирать власть, осуществлять самоуправление и вопросы формирования национального интереса. Словом, когда чеченцы познают на деле силу демократических процессов. Но такой возможности нет ни у одного из российских регионов. И с Чечнёй власти предпочитают не экспериментировать – народ, выстоявший в двух войнах, для власти непредсказуем.

12 февраля 2007 года