О жизненно важных проблемах некоторых групп мигрантов, положение которых не находит решения многие годы

Проблемы миграции в России стоят чрезвычайно остро. Отсутствует научно обоснованная и четко сформулированная концепция миграционной политики, что пагубно в государстве, развитие которого во многом зависит от миграции. Федеральная миграционная программа была утверждена в последний раз на 1998-2000 гг., и с тех пор ни разу не принималась. В 2004 г. была ликвидирована Правительственная комиссия по проблемам миграции – единственная площадка, где проблемы миграции могли обсуждаться в комплексе представителями министерств и ведомств, учеными и членами общественных организаций.

Укоренилась практика, когда в миграционной области принимаются необоснованные волевые решения и разрабатываются бесперспективные направления. Ярким примером этого может служить программа добровольного переселения соотечественников, которой, вместо ожидаемых более 140 тысяч, за два года воспользовалось менее 10 тысяч человек, несмотря на предоставленные ее участникам законодательные и материальные льготы. Этот результат эксперты предсказывали с начала запуска программы. Ведущие ученые в области миграции, Дума Калужской области, наш Совет предлагали сходные поправки к программе: предоставить ее участникам более широкий выбор мест проживания и, главное, дать возможность включиться в программу тем, кто уже находится на территории России. Однако наши предложения не получили отклика.

Создалась ситуация, когда проблемы миграции не решаются, а поэтому приобретают форму хронического заболевания общества.
Ни одна волна беженцев не получила возможности окончательно интегрироваться в российскую жизнь. Последние несколько сотен армян из Азербайджана, главным образом, пенсионеров и инвалидов, так и не переселены из нескольких гостиниц и общежитий в Москве, откуда их сейчас изгоняют. Те же, кто с 1990 г. арендовал жилье, не могут стать в очередь на его получение из-за отсутствия регистрации по месту жительства.

Годами не могут легализоваться тысячи наших бывших сограждан, остающихся лицами без гражданства.
Вынужденные переселенцы, признанные нуждающимися в жилищном обеспечении, стоят в очереди, которая при теперешних темпах будет длиться в среднем 40, а, в некоторых регионах, и тысячи лет.

Многолетняя кампания по проверке законности получения российского гражданства привела к тому, что у тысяч людей были изъяты паспорта, полученные ими с нарушением порядка (или только по подозрению в этом) без их вины. Их дети не получают свидетельств о рождении, что выводит из правового поля часть жителей России, превращая их в наследственных нелегалов. 4 апреля с.г. Генеральная прокуратура, после множества жалоб, признала эту практику нарушением. Однако это признание без дополнительных действий со стороны ФМС России никак не скажется на судьбах тех, с кем это уже произошло.

Компенсация за утраченное в Чеченской Республике жилье, выплачиваемая покинувшим ее гражданам, такова, что семья, не зависимо от числа ее членов, может купить 4 кв.м общей площади.

Для решения обозначенных и многих других проблем миграции, включая все более и более обостряющуюся проблему трудовой миграции, мы считаем необходимым, в числе иных мер,

• восстановить Правительственную комиссию по проблемам миграции в России с привлечением ученых и представителей общественных организаций для постановки и всестороннего обсуждения проблем миграции и разработки предложений по совершенствованию законодательства в этой сфере;
• вернуться к разработке и принятию концепции миграционной политики в России;
• восстановить практику разработки и принятия перспективной Федеральной миграционной программы на несколько лет.

В предлагаемом докладе нам хотелось бы привлечь внимание к некоторым конкретным группам мигрантов и предложить возможные, в том числе и законодательные, способы решения их проблем. Эти группы объединяют два признака:

• каждая из этих групп достаточно велика,
• их проблемы не решаются в течение многих лет, что служит дестабилизирующим фактором ситуации в стране в целом.

К первой группе относятся жертвы грузино-осетинского конфликта, главным образом осетины, проживающие сейчас в РСО-Алании (Справка №1). Основной поток беженцев из внутренних районов Грузии относится к 1991-92 годам и составляет по данным Миннаца Северной Осетии около 24 тыс. человек. Власти Республики сделали для них самое главное: легализовали их поначалу в статусе беженца, а затем способствовали предоставлению этой группе российского гражданства. Около 14 тысяч из них имеет статус вынужденного переселенца, а следовательно, их жилищное обустройство ложится на федеральный бюджет. Однако эта проблема не решается, люди живут в ужасающих условиях уже 18 лет. РСО-Алания, 50% бюджета которой состоит из дотаций, не может решить эту проблему самостоятельно.

С августа 2008 г., после новой вооруженной фазы конфликта, в Республику направился новый поток беженцев, он невелик – всего около одной тысячи человек, но также требует внимания.

На 4,2 тыс. семей вынужденных переселенцев, признанных нуждающимися в жилье, в год выделяется один жилищный сертификат.

Необходимо принять государственную программу помощи этой категории в жилищном обустройстве. (См. справку №1)

Вторая группа мигрантов нуждается, в первую очередь, в легализации. Эту группу составляют, главным образом грузины, покинувшие Абхазию в 1993-94г г., и не имеющие возможности вернуться туда (Справка №2). Из 240 тысяч абхазских грузин только 50 тысяч поселились в России. Часть из них получила грузинские паспорта, большинство остались лицами без гражданства. В России они нашли свое место, трудятся и обеспечивают свои семьи. Их дети закончили высшие учебные заведения, вступили в брак, официально заключить который удалось далеко не всем, имеют детей – граждан России.

До 2001 г. правовой статус этой категории бывших граждан СССР не вызывал больших проблем, поскольку все они согласно приказу МВД РФ регистрировались так же, как граждане РФ. В 2001 г. с Грузией был введен визовый режим пересечения границы, а в 2002 г. с вступлением в силу ФЗ РФ "О правовом положении иностранных граждан" все бывшие жители Абхазии стали нелегалами. Только небольшая часть из них – около 2-х тысяч получили на территории РФ визу в соответствии со специальным двусторонним протоколом, действие которого закончилось, последний срок действия таких виз определен 30 сентября.

С правовой точки зрения после признания Россией независимости Абхазии ее жители не могут считаться группой, ответственность за которую несет Грузия. Поскольку власти Абхазии прямо заявляют о своем нежелании способствовать возвращению беженцев, Россия обязана предоставить им убежище или иную форму легализации.

Необходим специальный нормативный акт о легализации этой группы. Наилучшим решением было бы предоставление им разрешения на временное проживание, после чего они могли бы обратиться за предоставлением российского гражданства. (см. справку №2)

Проблема легализации третьей категории жителей России - лиц без гражданства имеет и более широкое звучание. Тысячи бывших граждан Советского Союза, в первую очередь русско-культурных, долгие годы проживают в России, не имея никакого правового статуса. Их дети также становятся нелегалами, таким образом, искусственно создается категория жителей России, поколениям которых некуда выехать и невозможно легализоваться.

Причина такого правового вакуума в отсутствии переходных положений в принятом в 2002 г. ФЗ РФ "О правовом положении иностранных граждан". Исправить этот дефект достаточно просто, предоставив право получения разрешения на временное проживание лицам, имеющим подтверждение своего постоянного проживания в России до принятия указанного закона и по сей день. Предлагаемые нами поправки не раз направлялись депутатам Государственной Думы и передавались в Совет Федерации (Справка №3). Однако никто не внес в Думу на рассмотрение, несмотря на выражение поддержки и понимания.

Необходимо принять поправки в ст. 10 и 37 ФЗ РФ "О правовом положении иностранных граждан", дающие возможность лицам без гражданства и иностранным гражданам устанавливать факт постоянного проживания на день вступления в силу настоящего закона с целью предоставления им разрешения на временное проживание. (см. справку №3)

Последняя группа, к проблемам которой мы хотели бы здесь обратить внимание – жители Чеченской Республики, покинувшие ее территорию и отказавшиеся от своего жилья.

Правительство признало свою ответственность за обеспечение жильем этой категории граждан, издав 30 апреля 1997 г. Постановление №510 "О Порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно".

Согласно Постановлению №510 граждане, выехавшие во время военных действий из Чеченской Республики, могут получить в виде компенсации за утраченное жилье не более 120 тыс. рублей. В 1997 г. этой суммы было достаточно для покупки скромного жилья, в настоящее же время на нее ничего нельзя приобрести.

Для сравнения отметим, что Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2003 г. №404 размер компенсации за полностью разрушенное жилье на территории Чеченской Республики определен в 300 тыс. рублей, чего также недостаточно для восстановления или покупки жилья в Чечне, и все же – в 2,5 раза больше. Когда же было принято государственное решение о ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта, то компенсация за утраченное жилье достигала 2-х миллионов и более рублей. Таким образом, когда государством оказывалась скромная, но реальная поддержка, то ее сумма превышала выплачиваемую жителям Чечни более, чем в 10 раз.

Вопрос о решении проблемы обеспечения жильем выехавших из Чеченской Республики граждан поднимался уже много раз, в том числе, на самом высоком уровне. В 2004 г. п.10 Постановления Правительства РФ от 4 июля 2003 г. №404 было дано поручение заинтересованным министерствам и ведомствам в течении 2-х месяцев разработать предложения об изменении выплачиваемой суммы. Через два года Правительство отменило этот пункт.

В 2006 г. Правительство РФ получило поручение Президента РФ решить эту проблему путем выдачи Государственных жилищных сертификатов. Однако Правительство не выполнило и этого поручения.

Покинувшие ЧР жители находятся в самом бедственном состоянии. То, что большинство из них составляют русскокультурные граждане, дает повод использовать это положение в спекулятивных политических целях: заявлять о дискриминации русских в России.

Совершенно необходимо незамедлительно принять решение о жилищном обеспечении граждан, покинувших Чеченскую Республику и имеющих намерение обосноваться в других регионах России.

15 апреля 2009 года

Приложения

Справка №1

О жилищном обустройстве на территории Республики Северной Осетии-Алании вынужденных переселенцев из внутренних районов Грузии и других стран СНГ

Проект

Первые беженцы на территории Республики Северная Осетия-Алания появились в 1991-1992 г.г. в результате грузино-осетинского конфликта. Главным образом, это были этнические осетины из внутренних районов Грузии и Республики Южная Осетия. В настоящее время почти все они получили российское гражданство, и перешли в разряд вынужденных переселенцев.

По данным УФМС по Республике Северная Осетия-Алания на 01.05.2008 г. на учете состоит 13 720 чел., в том числе 72 беженцев и 13 648 вынужденных переселенцев, многие из которых разместились в местах компактного проживания г.Владикавказа и районов республики. 4275 семей признаны нуждающимися в жилье. По официальным данным в местах компактного проживания республики размещено около 1041 семей мигрантов.

Из 40 мест компактного проживания данной категории граждан, расположенных в республике, 10 находится на территории г.Владикавказа (191 семей/599 чел.), остальные - в Пригородном, Кировском, Моздокском, Правобережном и Ардонском районах.

Далеко не всем удалось как-то устроить свою жизнь. Особенно остро стоит вопрос в местах компактного проживания (МКП) мигрантов.

Большинство МКП находится в аварийном неприспособленном для жилья состоянии, опасном для жизни. Некоторые здания полностью или частично отключены от газоснабжения, отсутствует электроснабжение, нет тепла. Условия, в которых вынуждены жить дети, старики, способствуют развитию у них хронических заболеваний.

На сегодняшний день в условиях физической опасности продолжают проживать 351 семья / 1191 человек.

Почти каждое МКП имеют большие задолженности по коммунальным услугам, а по многим и судебные решения о выселении из них жильцов.

Часть МКП представляет собой сохранившееся жилье граждан ингушской национальности, покинувших республику в период осетино-ингушского конфликта 1992 года, что создает определенные и дополнительные сложности при решении возникающих проблем.

На начало 2008 г. в очереди на улучшение жилищных условий состояло 4 297 семей в количестве 12 294 человека. Еще около 700 семей по различным причинам, преимущественно из-за отсутствия регистрации по месту проживания, не стоит в очередь на улучшение жилищных условий, но и они тоже – потенциальные очередники.

Необходимо отметить, что до 2006 года Миграционная служба республики проводила активную работу по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев.

Всего за период с 1994 года за счет средств федерального, республиканского бюджета и средств международных гуманитарных организаций различного вида господдержку в жилищном обустройстве получили 4 573 семей (16 785 человек) на сумму 623,8 млн.рублей.

Особую роль сыграло многолетнее и плодотворное сотрудничество с УВКБ ООН в соответствии с трехсторонними соглашениями между УВКБ ООН, УФМС России по РСО-Алания и Правительством РСО-Алания.

Однако, несмотря на принимаемые меры, проблема жилищного обустройства вынужденных мигрантов продолжает оставаться крайне острой и вызывает крайнее недовольство с их стороны, но также со стороны населения, что может привести к массовым акциям протеста. Абсолютное большинство обращений вынужденных мигрантов в УФМС России по РСО-Алания, федеральные и республиканские органы исполнительной власти связаны с вопросами жилищного обустройства.

Постановлением Правительства Российской Федерации №153 от 21.03.2006 г. "Об утверждении Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных Федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы" все вопросы обеспечения жильем вынужденных переселенцев были сняты с ФМС России и переданы в Министерство регионального развития. Отдельной подпрограммы для вынужденных переселенцев программа "Жилище" не содержит.

Между РСО-Аланией и Министерством регионального развития России было заключено соглашение о выделении 30 жилищных сертификатов в 2006 г., 792 - в 2007 г., и по 1000 сертификатов в последующие годы. Однако со стороны министерства соглашение было нарушено.

В рамках программы "Жилище" в 2006 и 2007 годах сертификаты на приобретение жилья получали всего по одной из 4275 семей вынужденных переселенцев, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий (постоянном жилье) в администрациях местного самоуправления, на 2008 год также намечено выделение одного сертификата.

При таких темпах финансирования процесс обустройства вынужденных переселенцев может растянуться на тысячи лет.

Положение усугубляет то обстоятельство, что в рамках выполнения подпрограммы программы "Жилище", в период 2006-2010 г.г. для обеспечения жильем всех вынужденных переселенцев, состоящих на учете в территориальных органах ФМС России во всех субъектах РФ, предусмотрено всего 5,2 млрд.рублей, в то время как для обустройства только вынужденных переселенцев, находящихся на территории РСО-Алания, необходимо не менее 7 млрд.рублей.

Есть и важные правовые проблемы жилищного обустройства. Для получения ГЖС вынужденный переселенец должен одновременно стоять в очереди нуждающихся в улучшении жилищных условий вынужденных переселенцев и в очереди на жилищное обеспечение граждан, проживающих в данном населенном пункте. Последнее возможно только при наличии регистрации по месту жительства. Но многие из бывших беженцев не имеют регистрации, ни по месту жительства, ни по месту пребывания. Таким образом, они не попадают в очередь. Другая важнейшая проблема: вынужденные переселенцы, не имея постоянного жилья, вынуждены часто переезжать. При этом они меняют регистрацию и теряют место в очереди.

Необходимо отметить, что среди вынужденных переселенцев из Грузии нарастает недовольство федеральными органами власти, связанное с тем, что вопросу обустройства граждан, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта, уделяется пристальное внимание, а их проблема не решается в течение многих лет. Такое сравнение может повлиять отрицательно на развитие межэтнических отношений в РСО-Алании, и без того сложных.

За последние два года в пункт Сети "Миграция и право" Правозащитного Центра "Мемориал" во Владикавказе поступил целый ряд массовых обращений беженцев и вынужденных переселенцев из внутренних районов Грузии по вопросам защиты их прав в государственных органах. В связи с этим было принято решение о проведении мониторинга социальных и жилищных условий этой категории мигрантов в местах их компактного проживания.

С июня по декабрь месяц 2007 года сотрудниками представительства было обследовано 58 мест компактного проживания вынужденных переселенцев (МКПВП) на территории РСО - Алания.

В ходе проведения мониторинга было выявлено существенное расхождение официальных данных с реальной картиной миграционной ситуации в республике. В процессе мониторинга было выявлено, что более трети опрошенных вынужденных переселенцев не имеют статуса. Если распространить эту пропорцию на все категорию, то можно предположить, что за бортом государственного внимания осталось не менее 4000 переселенцев.

В процентном соотношении в составе опрошенных семей вынужденных мигрантов:

• детей (до 16 лет) около 34%;
• пенсионеров около 21%;
• инвалидов по состоянию здоровья около 9.1%.

Местонахождение большинства МКП, кроме расположенных на территориях г г. Владикавказа, Ардона и Беслана, крайне неудобно для жителей из-за отсутствия дорог и соответствующей инфраструктуры. Многие пункты расположены на расстоянии 4-8 км от школ, амбулаторных пунктов и магазинов.

Около 24% вынужденных переселенцев имеют проблемы со здоровьем и нуждаются в постоянном медицинском наблюдении и медикаментозном лечении. Вместе с тем они практически лишены бесплатной медицинской помощи, поскольку даже в государственных поликлиниках большинство медицинских процедур для них - платные.

Они не могут пользоваться полноценным медицинским обслуживанием, поскольку не имеют регистрации не только по месту жительства, но и по месту пребывания.

Проблема трудоустройства является очень острой для вынужденных переселенцев. Из общего числа опрошенных трудоспособных граждан только 19.03% имеют постоянное место работы - по большей части они трудятся простыми рабочими на заводах и в колхозах.

Среди молодежи более 36% имеют средне-специальное или высшее образование, но не могут трудоустроиться по специальности. Молодые люди с филологическим, педагогическим, экономическим, юридическим, медицинским, техническим образованием вынуждены работать в сфере торговли, чтобы иметь какой-то заработок.

Большая часть указанных социальных проблем также связана с жилищным обустройством и могла бы быть решена при получении вынужденными переселенцами достойного жилья и регистрации по месту жительства.

По результатам мониторинга были составлены следующие рекомендации:

Правительствам Российской Федерации и Республики Северная Осетия — Алания:

• Принять меры к соблюдению прав вынужденных переселенцев в этом регионе на получение статуса, предоставление бесплатной медицинской помощи, социальной помощи, выделение земельных участков под строительство, оказание государственной поддержки в жилищном обустройстве.
• При жилищном обустройстве вынужденных переселенцев принимать во внимание утвержденные нормы жилищного законодательства.
• Обязать Минрегионразвития России выполнять принятые обязательства по соглашению с Правительством РСО-Алания о выделении ГЖС вынужденным переселенцам.
• Заложить в бюджете необходимые средства на обеспечение в разумные сроки осуществления программы по жилищному обустройству данной группы граждан.

Международным, иностранным и российским гуманитарным и правозащитным организациям:

• Разработать и осуществить гуманитарные программы помощи данной группе, в том числе оказание следующих видов помощи:
• материальная помощь семьям, имеющим детей школьного возраста, при подготовке детей к школе;
• помощь наиболее способным выпускникам средних школ при поступлении в высшие учебные заведения;
• спонсорская помощь детям, достигшим хороших результатов в спорте, для участия в соревнованиях;
• помощь в устройстве на работу трудоспособной части данной группы;
• помощь нуждающимся в постоянном медикаментозном обеспечении больным и инвалидам из числа лиц, данной группы;
• помощь в организации малых предприятий для данной группы.

Действующим в Северной Осетии правозащитным организациям оказывать вынужденным переселенцам из внутренних районов Грузии помощь в защите их прав, в том числе в вопросах регистрации, получения социальной и медицинской помощи, выплаты компенсаций, предоставления и закрепления земельных участков.

ПЦ "Мемориал" при участии Уполномоченного по правам человека в РФ 3 декабря по этой теме проводил "круглый стол" с участием представителей Минрегионразвития РФ, ФМС России, УФМС и Министра по делам национальностей РСО-Алании. Однако никаких конкретных перспектив решения этой проблемы представителями федеральной власти высказано не было.

Лица, ищущие убежища (ЛИУ), в РСО-Алании в 2008 г.

События августа 2008 г. вызвали новый поток лиц, ищущих убежища. Число лиц из внутренних районов Грузии, обращающихся за предоставлением убежища в РСО-Алании, продолжает медленно пребывать. С августа по декабрь 2008 г. оно составило 1331 человека (1083 – мужчины и 558 женщин). Среди них 384 – прибыли до и 947 после августа 2008 г.

На конец сентября было подано 706 ходатайств, из них 402 от лиц, прибывших во время и после вооруженной стадии конфликта, и 304 – от прибывших до нее. Таким образом, можно предположить, что число "старых" беженцев почти исчерпано.

Национальный состав лиц, ищущих убежище (ЛИУ), сохраняется в прежних пропорциях: 900 осетин, 188 грузин, 87 азербайджанцев, 27 русских и лиц других национальностей.

47 чеченцев-кистинцев направлены для рассмотрения ходатайств в УФМС по ЧР. Есть сведения о том, что имеются случаи задержания чеченцев и заключения их под стражу. Проблемами этих лиц в настоящее время занимаются наши коллеги в Чечне.

Принято 1035 решений по итогам предварительного рассмотрения. 6 человек получили отказы: 5 из них отказались от продолжения процедуры определения статуса, 1- из-за возбуждения против него уголовного дела (ст.5 п.1 пп.1 ФЗ РФ "О беженцах").

996 человек получили свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу. С 17 ноября начато рассмотрение ходатайств, принято 315 решений, из них 10 положительных, 305 отрицательных.

Временное убежище предоставлено 215 лицам, 10 отказано и во временном убежище.

Несколько человек отправлено в другие регионы по их просьбе.

Все ЛИУ живут у знакомых и родственников, заявление на пособие принято у 500 человек. Оно составляет 100 рублей в общем случае и 150 рублей социально незащищенному лицу.

Доведенные до отчаяния вынужденные переселенцы и беженцы впервые с 1992 г. заявили нам о своем намерении просить поддержки у властей Грузии в обеспечении им возможности возвратиться в Грузию.

Справка №2

Положение беженцев из Абхазии в Российской Федерации

Комитет "Гражданское содействие"
Февраль 2008 г.

В результате грузино-абхазского конфликта 1992-1993 г. Абхазию покинули почти все этнические грузины, составлявшие около 80% населения этой автономной республики, а также члены смешанных семей и представители некоторых других этнических групп (русские, армяне, греки и др.). Большая их часть выехала в Грузию, вторая по численности группа – в Россию. По оценкам консульства Грузии в Москве, по состоянию на середину 2006 г. в России проживало около 50 тысяч грузин-беженцев из Абхазии, в том числе около 30 тысяч – в Москве. В настоящее время это число незначительно уменьшилось за счет выезда небольшой части грузин на Запад, кроме того, около 1500 человек было подвергнуто выдворению во время антигрузинской кампании 2006 г.

Лишь немногим из них удалось добиться официального признания беженцами. Впрочем, большинство и не обращалось за получением статуса беженца. Пока и поскольку в границах СНГ действовал безвизовый режим въезда и выезда, а документом, удостоверяющим личность как граждан РФ, так и граждан бывшего СССР, служили паспорта СССР образца 1974 г. и действовало постановление Правительства РФ от 12.03.97 г. №290, в полном объеме распространившее на граждан бывшего СССР действие Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета, положение этих лиц на территории РФ было легальным. Это давало абхазским беженцам возможность выживать, несмотря на существенные ограничения, связанные с тем, что им отказывали в регистрации по месту жительства (в том числе и в жилых помещениях, принадлежащих им на праве собственности – во всяком случае, так обстояло дело в Москве): невозможность официального трудоустройства, доступа к государственной медицинской и социальной помощи, а также невозможность приобрести российское гражданство, поскольку заявление о приобретении гражданства, согласно Закону о гражданстве РФ 1991 г., надлежало подавать "по месту жительства", а органы, ведающие делами гражданства, повсеместно рассматривали "место жительства" как адрес, по которому лицо зарегистрировано по месту жительства, и отказывались принимать заявления при отсутствии соответствующей регистрации. Невозможность получить российское гражданство вынудила некоторую часть беженцев обратиться в посольство Грузии и, не выезжая из России, получить грузинское гражданство, без намерения возвращаться в Грузию. Другие так и остались лицами без гражданства. И тем не менее абхазские беженцы в основном сумели приспособиться к жизни в России. Большинство из них нашло работу в тех секторах, где регистрация не была необходимым условием (в сфере частного найма, торговли, мелкого бизнеса, строительства, транспортных услуг), а заработок был достаточен для того, чтобы снимать жилье, обходиться без социальной помощи, оплачивать медицинские услуги.

В 2000 г. Россия заявила о выходе из Бишкекского соглашения стран СНГ о безвизовом режиме пересечения границ между странами Содружества и о намерении перейти к практике двусторонних соглашений. С Грузией не было заключено двустороннее соглашение, и был установлен визовый режим (кроме российско-абхазского и российско-юго-осетинского участков границы).

1 марта 2000 г. представители России и Грузии подписали Протокол, установивший временный – до подписания двустороннего соглашения – порядок оформления взаимных поездок граждан двух стран. Пункт 2а протокола предусматривал предоставление видов на жительство без визы гражданам, на законном основании постоянно проживавшим на территории другой стороны по состоянию на 5 декабря 2000 г. Насколько нам известно, в России этот пункт никогда не выполнялся. Протокол также предусматривал выдачу виз российским военнослужащим, находящимся в Грузии, и беженцам из Абхазии и Южной Осетии, находящимся в России - по спискам, которые грузинская сторона должна была представить в МИД России до 1 июля 2001 г.

К сожалению, далеко не все беженцы смогли воспользоваться этой договоренностью, поскольку трехмесячный срок, отпущенный посольству Грузии для представления списков, был явно недостаточен для того, чтобы эти списки сформировать. Однако те, кто вошел в списки, вплоть до последнего времени регулярно получали в МИД РФ (через грузинское консульство) годовые визы, позволявшие им регистрироваться и легально проживать в России.

С принятием в 2002 г. закона РФ "О правовом положении иностранных граждан" крайне осложнилось положение тех абхазских беженцев, которые не попали в списки, дающие право на получение годовой возобновляемой визы. Как и все иностранные граждане и лица без гражданства, въехавшие в РФ в безвизовом порядке и проживавшие в России в течение многих лет, они фактически были делегализованы (ст.37 Закона обязывала их в течение 3 месяцев выехать из РФ – требование, лишенное справедливости, противоречащее здравому смыслу и заведомо невыполнимое), а предусмотренный в Законе механизм легализации был рассчитан только на вновь въезжающих иностранных граждан. К сожалению, некоторая либерализация Закона о правовом положении иностранных граждан, имевшая место в 2006 г., не затронула ст.37.

В определенной мере проблему легализации иностранных граждан и ЛБГ, въехавших в Россию в безвизовом порядке до вступления в силу Закона о правовом положении иностранных граждан (в том числе абхазских беженцев), удается решить благодаря изданному ФМС в ответ на обращение Сети "Миграция и право" методическому письму от 06.06.06 г. №МС-1/8-9514, подписанному заместителем директора ФМС России А. г. Леденевым. В соответствии с этим письмом судебное решение об установлении факта постоянного проживания в РФ по состоянию на дату вступления в силу Закона дает лицу право обратиться в органы миграционной службы с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание без выезда из РФ.

Однако этот способ легализации связан со значительными трудностями. Во-первых, далеко не все лица указанной категории были настолько предусмотрительны, чтобы сохранить документы, которые могли бы подтвердить их постоянное проживание в РФ (например, свидетельства о регистрации по месту пребывания, справки с места работы и т.п.). Некоторые просто не имеют таких документов, поскольку в регистрации им отказывали; а работали они без официального оформления. Если говорить именно об абхазских беженцах, то к этому следует добавить, что некоторые суды (в Москве это главным образом три суда – Бабушкинский, Нагатинский и Басманный) со времени "антигрузинской кампании" осени 2006 г. и по настоящее время относятся к ним крайне предвзято и не принимают их заявления к рассмотрению (например, под предлогом отсутствия регистрации), либо отказывают в установлении факта постоянного проживания при наличии таких же доказательств, которые они признают достаточными для других иностранных граждан и ЛБ г. Во-вторых, сам механизм легализации недостаточно отлажен на местах. Так, ОУФМС нередко требуют от этих лиц документы, которые заведомо невозможно представить, например, миграционные карты, хотя ясно, что заявители въехали в РФ до вступления Закона в силу, а следовательно, миграционную карту получить не могли.

Другой способ легализации – попытка получить российское гражданство в Абхазии, воспользовавшись тем, что Россия из политических соображений установила для жителей Абхазии льготный режим приобретения российского гражданства. Этот льготный режим не был рассчитан на грузинских беженцев. Однако ввиду того, что многие из них сохранили прописку в Абхазии, т.е. числятся ее жителями, отказ в приеме документов по национальному признаку носил бы явно дискриминационный характер. Одни беженцы не без риска для себя выезжают в Сухуми, чтобы подать документы на гражданство; другие делают это с помощью посредников.

Впрочем, возможность "отсева" нежелательных заявлений заложена в самом механизме приема документов. Поскольку дипломатического представительства России в непризнанной республике нет, документы на получение российского гражданства у жителей Абхазии принимает общественная организация под названием "Конгресс русских общин соотечественников в Абхазии", которая затем передает их в представительство МИД РФ, расположенное в Сочи. Она не несет ответственности за сохранность сданных документов, часто даже не выдает справок, подтверждающих их получение. Известны случаи, когда документы пропадали бесследно, и заявители оставались без документов, удостоверяющих личность.

Среди находящихся сейчас в России абхазских беженцев можно выделить три основные группы.

1. "Относительно благополучные" на сегодняшний день. К ним можно отнести тех, кто получил грузинское гражданство, был внесен грузинским консульством в официальный список абхазских беженцев и с 2001 г. проживает в России на основании ежегодно возобновляемой визы.

Однако их положение нельзя назвать устойчивым. Виза выдается на год, и нет гарантии продления ее на следующий год. Пропуск срока обращения за возобновлением визы даже по уважительной причине (болезнь, утрата паспорта) – отказ. Не смог сразу после получения визы зарегистрироваться или, не найдя места для регистрации, "купил" справку о регистрации в одной из сотен легально действующих фирм, оформляющих "липовую" регистрацию – отказ. Съездил в Грузию, хотя бы на похороны, въехал по визе, полученной в российском консульстве в Тбилиси, - годовую визу в МИД РФ больше не получишь никогда. Постоянная проблема – получение визы подрастающими детьми беженцев, включенных в список и имеющих визу. МИД РФ отказывает им в выдаче виз на том основании, что в списках, представленных в Консульством Грузии в 2001 г., они не фигурировали. Отказывают в выдаче виз даже детям беженцев, получивших российское гражданство.

Кроме того, вопреки здравому смыслу, беженцам из Абхазии выдаются визы, не дающие права работать. И хотя до антигрузинской кампании 2006 г. большинство из них все-таки работало, некоторые даже в бюджетных организациях (больницах, школах), осенью 2006 года "незаконная трудовая деятельность" стала предлогом для высылки многих грузинских граждан, в том числе беженцев из Абхазии, имеющих визы и регистрацию. Упрощенный порядок получения разрешений на работу для граждан СНГ, введенный поправками к Закону о правовом положении иностранных граждан в начале 2007 г., на абхазских беженцев не распространяется. В то же время две других новации привели к тому, что многие из них лишились заработка: имеются в виду: резкое увеличение штрафов, налагаемых на работодателей за незаконное использование иностранной рабочей силы, с одной стороны, и запрет на определенные виды работ (прежде всего на рынках), введенный постановлением Правительства РФ, с другой.

Следует также иметь в виду, что, хотя Протокол от 1 марта 2001 г. не увязывал обязательство Грузии по выдаче виз российским военнослужащим с обязательством России выдавать визы беженцам из Абхазии, МИД России уже неоднократно предупреждал, что после завершения вывода из Грузии российских войск визы абхазским беженцам выдаваться не будут. В этом случае "относительному благополучию" этой группы абхазских беженцев будет положен конец, и они превратятся в нелегалов.

2. Беженцы – обладатели паспортов СССР образца 1974 г., выданных в Абхазии до 1992 г., со штампами о прописке на территории Абхазии. Они рассматриваются как лица без гражданства, что до некоторой степени защищает их от преследований, которым подвергаются абхазские беженцы с грузинскими паспортами. Пока паспорта СССР признаются в качестве документа, удостоверяющего личность ЛБГ, однако их обладатели рассматриваются как нелегалы, со всеми вытекающими из этого последствиями.

3. Беженцы - обладатели национальных грузинских паспортов без визы или лица без документов, удостоверяющих личность. К последним относится подросшая молодежь, не имеющая ничего, кроме свидетельств о рождении, а также те, кто утратил советские паспорта в хаосе гражданской войны или лишился их уже в России (потеряны или изъяты сотрудниками милиции и не возвращены). Это наиболее уязвимая, совершенно бесправная группа.

По каждой из указанных групп необходимо разработать и предложить механизм легализации на территории РФ, поскольку в настоящее время невозможно ставить вопрос о возвращении этнических грузин в Абхазию.

Исходя из российской политики в самой Абхазии, приведшей к тому, что 80% ее населения уже принято в гражданство РФ и имеют российские паспорта, последовательным и недискриминационным подходом к изложенной проблеме было бы предоставление легального положения всем указанным категориям.

Самым простым решением было бы предоставление разрешения на временное проживание (РВП), дающее право обращаться за получением гражданства РФ.

Лица, входящие в первую группу, могли бы подать заявление на РВП на основании визы, которая им продлевается из года в год, что подтверждает их постоянное проживание в РФ.

Вторая группа – обладатели паспортов СССР должны рассматриваться как лица без гражданства и для получения РВП должны подтвердить свое постоянное проживание в суде.

Для легализации последней группы необходимо принять некоторый нормативный акт или инструктивное письмо, в котором их положение приравнивалось бы к положению второй группы.

Справка №3

Проект Закона РФ О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Статья 1

Внести в Федеральный закон от 25 июля 2002 года №115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в редакции от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ) следующие изменения:

1.1. В статье 10

в части второй изложить пункт "4)" в следующей редакции:

"4) при отсутствии перечисленных выше документов и до получения разрешения на временное проживание – временным удостоверением личности лица без гражданства, форма и порядок выдачи которого устанавливаются Правительством Российской Федерации".

1.2. В части 4 ст. 14 слова "зарегистрированные по месту жительства" заменить на слова "постоянно проживающие", слова "до 1 января 2009 года" исключить.

1.3. В статье 37

а) изложить наименование статьи в следующей редакции:

"Правовое положение иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, до вступления в силу настоящего Федерального закона"

б) изложить часть вторую в следующей редакции:

"Иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, до вступления в силу настоящего Федерального закона и не имеющие документов на пребывание (проживание) на ее территории, в отношении которых установлен в судебном порядке факт постоянного проживания в Российской Федерации на дату вступления в силу настоящего Федерального закона, вправе обратиться с заявлением о выдаче им вида на жительство без предварительного получения разрешения на временное проживание без выезда за пределы Российской Федерации"

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.