1. Вступление

Данная статья преследует цель стимулировать дискуссию внутри и между Грузией, Абхазией и Южной Осетией по вопросу возможных институциональных механизмов и моделей для будущего мирного урегулирования. Не следует рассматривать нижеприведенную академическую модель как попытку представить уже готовое решение. Это скорее намерение пойти далее исключительно абстрактных обсуждений, которые имели место до сих пор, об основных принципах структуры общего государства. Цель данного подхода - начать дискуссию о возможных моделях федерализации внешней политики Грузии, Абхазии и Южной Осетии. Мы хотели бы собрать новые стимулирующие идеи и критику, для того, чтобы заполнить бреши и избежать неправильного истолкования. Конечным продуктом этого предприятия будет труд на английском, русском и грузинском языках, который будет распространен в регионе.
Данная презентация сконцентрирована на федерализации внешней политики. Как следствие, такие структурные вопросы, как избирательная система, состав правительства, функции верхней палаты и значение голосов в нижней палате не будут рассматриваться в данной статье.

2. Две возможные модели федеративного государства

Модель 1. Ассиметричное разделение власти

Федеративное государство (далее в тексте упоминаемое как Федерация) состоит из Абхазии, Южной Осетии, Аджарии и регионов Грузии. Власть распределяется среди этих субъектов Федерации таким образом, что Абхазия получает наиболее сильные позиции.

2.1. Исключительные полномочия. Значительное число законодательных полномочий разделено по принципу исключительности. Федеральный уровень, так же как и субъекты Федерации, имеет исключительную законодательную и административную ответственность по определенным вопросам и полномочиям. Эти полномочии могут быть также определены как "суверенные права" (этот термин часть упоминается в грузино-абхазском контексте).

2.2. Разделенные полномочия. Определенное количество полномочий принадлежит разделенной ответственности. Ни один из уровней не может регулировать эту область самостоятельно. Получает развитие процесс координации и сотрудничества, и совместная деятельность. Это может быть достигнуто или через активное участие в нижней палате, или в Координирующих институтах и комитетах, состоящих из представителей, возможно правительственных чиновников, всех субъектов на различных уровнях (договорная комиссия или межведомственный комитет). Их деятельность в данной области может координироваться федеральным министерством иностранных дел. Каждое намерение заключить смешанный договор - смешанные договоры имеют дело с разделенными полномочиями - должно быть с ним согласовано.

2.3. Совпадающие полномочия. Для создания и сохранения однородности, субъекты Федерации могут проводить законодательную политику, пока федеральное правительство не использует свои законодательные полномочия. Они будут применяться в основном в Федерации, за исключением Абхазии (Южной Осетии), где применение совпадающих полномочий может привести к конфликту полномочий, чего следует избегать.

2.4. Рамочное законодательство. Федерация создает схему с помощью федерального законодательства, которая может быть заполнена самими субъектами Федерации (например, рамочное положение об университетских дипломах). Используя такой тип законодательства, Абхазия (Южная Осетия) может иметь право на обсуждение более широкой схемы.
Абхазия (Южная Осетия) будет иметь исключительные полномочия, к которым будет применятся принцип in foro inierno, in foro extenio. Это значит, что право заключать международные договора будет представлять правовое отражение полномочий на законодательную и административную деятельность на внутреннем уровне. Это право предоставляется субъектам федеральной конституцией (в этом отношении субъекты Федерации представляют собой субъекты международного права и имеют ограниченный (не равный федеративному государству) международно-правовой статус). Практически, это значит, что международные договора в этих областях могут быть заключены самостоятельно Абхазией (Южной Осетией).

В отношении Аджарии и регионов Грузии существуют два варианта.

Вариант А. Аджария (и возможно другие регионы Грузии) будет иметь право заключать международные договора в пределах своей компетенции, только если заранее проинформирует федеральное правительство и правительство даст свое согласие.

Вариант Б. Аджария (и возможно другие регионы Грузии) будет иметь право только на развитие партнерства и сотрудничества с другими регионами так что, эти соглашения не будут иметь статус договора в международном праве.
Каждый субъект Федерации будет представлен в нижней палате или непосредственными представителями, или делегатами, назначенными своими законодателями или исполнительной властью. Эта нижняя палата должна будет ратифицировать любой международный договор, заключаемый Федерацией. Это будет относиться также к смешанным договорам, т.е. договорам, относящимся к сфере полномочий обоих уровней. В области ратификации международных договоров заключаемых Федерацией, Абхазия (Южная Осетия) будет иметь или право вето, или право не участвовать, если такие договора касаются ее исключительных полномочий. Это право может быть использовано только после предварительных консультаций с федеральным правительством.

В случае Абхазии (Южной Осетии) намерение правительства субъекта Федерации заключить международный договор должно быть согласовано с федеральным правительством. Этот механизм должен обеспечить последовательность внешней политики. Федеральное правительство может выразить несогласие в следующих случаях:

1. Намерение противоречит сформулированным основным принципам внешней политики Федерации.
2. Другая сторона договора не признана Федерацией
3. Федерация не имеет дипломатических отношений с другой стороной
4. Дипломатические отношения между Федерацией и другой стороной прекращены или серьезно подорваны.
5. Договор противоречит международным обязательствам Федерации, если таковые сформулированы в любом официальном документе.
В случае возражений, процедура будет временно прекращена и начнется процесс переговоров с участием федерального правительства и правительств субъектов Федерации на равноправной основе. Точная процедура может быть определена на более поздней стадии. Участие международных организаций по безопасности в переговорном процессе должно быть обеспечено.

Модель 2. Симметричное распределение

См. модель 1 со следующими модификациями: Абхазия, Южная Осетия и Грузия являются единственными субъектами Федерации. Аджария является автономной республикой на территории федеративного государства Грузия.

Вариант А. Внутренняя организация трех субъектов Федерации и модель их представительства в федеральных структурах, в частности в нижней палате, определяется федеральной конституцией.

Вариант Б. Эта внутренняя структура не является сферой федеральной конституции. Совпадающие полномочия не будут использоваться в этой модели. Принцип in foro interno, in foro extemo применяется к каждому субъекту Федерации. Федеральное правительство не имеет права вмешиваться в область международных договоров в пределах исключительных законодательных полномочий субъектов Федерации. Механизм обеспечения последовательности внешней политики, описанный в модели 1, будет применен ко всем трем субъектам Федерации.

3. Взаимодействие с международными организациями

3.1. Европейский Союз
1) Европейская Комиссия (программа TACIS) будет иметь дело непосредственно с субъектами Федерации в пределах их исключительных полномочий, и с федеральным правительством в пределах его исключительных полномочий и в области разделенных полномочий.
2) Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом направлены на институционализацию "политического диалога" и на создание законодательной базы для всех форм сотрудничества. Соглашения с Федерацией будут включать большинство сфер политики, за исключением обороны. Области политики, указанные в настоящее время в соглашениях с Грузией, включают такие вопросы, как энергетика, экология, образование, сельское хозяйство, защита прав потребителей, борьба с наркотиками и отмыванием денег, и транспорт. Некоторые из них возможно будут относиться к сфере исключительных полномочий субъекта Федерации Абхазия (Южная Осетия) в модели 1 и всех трех субъектов Федерации в модели 2. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве должны быть ратифицированы субъектами Федерации рациональным распределением полномочий. В пределах своих исключительных полномочий, субъекты Федерации будут полноправными партнерами в переговорах по соглашениям о партнерстве и сотрудничестве, на равноправной основе с федеральными властями.
Основными институтами, существующими в настоящее время для формализации диалога между сторонами, являются Совет Сотрудничества, Комитет Сотрудничества, и Комиссия Парламентского Сотрудничества. Совет Сотрудничества следит за исполнением договоров, изучает вопросы, представляющие общий интерес, и вырабатывает рекомендации по мере необходимости. В Совете Сотрудничества, члены правительства Федерации и - в пределах исключительных полномочий - члены правительств субъектов Федерации с одной стороны, и члены руководства Европейского Союза с двумя другими членами тройки Европейского Союза с другой стороны, будут встречаться на ежегодной основе. Обе стороны должны будут заранее скоординировать свои позиции. В случае Федерации, это будет осуществлено в соответствии с распределением полномочий. Комитет Сотрудничества включает в себя чиновников высшего и среднего уровней, представляющих Совет Европы, Европейскую Комиссию и два уровня Федерации. Он обеспечивает последовательность диалога между обоими сторонами и исполнение соглашений.

3.2. ОБСЕ
Суд арбитража и урегулирования, регулирующий споры между членами ОБСЕ, включит в сферу своей деятельности споры между субъектами Федерации, и между субъектами Федерации и федеральными властями. Его настоящие процедуры описываются следующим образом: "Дела слушаются в Комиссии по урегулированию с общего согласия двух или более государств. По завершении слушаний, Комиссия представляет свое заключение сторонам, после чего стороны в течение 30 дней должны будут решить, согласны ли они принять заключение Комиссии. Если за это время соглашение не будет достигнуто, заключение будет переслано в Арбитражный Трибунал, решение которого является обязательным для сторон в споре". Может быть изучена и возможность вмешательства Комиссии по урегулированию даже без согласия сторон.
Механизмы решения дел о нарушении обязательств по правам человека (Венский механизм, Московский механизм) могут быть расширены для предоставления права доступа субъектам Федерации. В случае межгосударственных конфликтов в ОБСЕ. эта формула может заключаться в минимальном количестве государств, поддерживающих просьбу о такой миссии. Другие условия могут быть выработаны для случаев внутригосударственных конфликтов. Результатом этой работы может быть обмен информацией, двух- и многосторонние встречи, посредническая деятельность и дальнейшие действия в рамках ОБСЕ.
Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств расширит свою деятельность в рамках предотвращения конфликтов на всю территорию Федерации.
Министерства субъектов Федерации будут иметь возможность представлять Федерацию на уровне заседаний Совета Министров, в соответствии с системой ротации, учитывающей распределение полномочий между субъектами Федерации.

3.3. Совет Европы
Совет Европы может косвенно участвовать в процессе принятия правовых решений в Федерации. Может быть предусмотрен "Боснийский" вариант Конституционного суда Федерации, в котором определенное количество (возможно даже большинство) судей будут представлены на должность председателем Европейского суда по правам человека (связанного с Советом Европы). Такая модель была включена в Дейтонское Соглашение (3 из 9 судей Конституционного Суда Боснии назначаются Европейским судом по правам человека).
Министерства субъектов Федерации будут иметь возможность представлять Федерацию на уровне заседаний Совета Министров, в случае, когда затронуты их исключительные полномочия. Они должны быть включены в делегацию, в случае разделенных полномочий.
Хартии Совета Европы должны быть ратифицированы субъектами Федерации, если этого требует конституционное распределение полномочии в Федерации. Субъекты Федерации могут развивать свою деятельность в рамках Палаты регионов и местного самоуправления Совета Европы.

3.4. НАТО
Можно реалистично предположить, что оборона или часть обороны будет принадлежать к сфере разделенных полномочий федерального правительства и правительств субъектов Федерации. Это потребует участия субъектов Федерации в программе НАТО "Партнерство ради мира" и в работе Евроатлантического совета. Программа Партнерство ради мира" должна развиваться для того, чтобы расширить сотрудничество между субъектами Федерации и федеральным правительством на соответствующем уровне оборонной политики. На уровне представительства Федерации в Евроатлантическом совете партнерства (раз в месяц на уровне послов, дважды в год на уровне министров) система ротации должна быть разработана с учетом потребности Федерации выступать единым голосом в Евроатлантическом совете партнерства. Все представители Федерации должны представлять позицию Федерации как единого целого. Несовпадение позиций должно вести к поиску внутреннего компромисса. Если компромисс не будет достигнут, Федерация потеряет свой голос в Евроатлантическом совете партнерства, выявив, однако, внутригосударственную проблему безопасности в стране участнице Евроатлантического совета партнерства. Поэтому, посредническая деятельность других членов Евроатлантического совета партнерства не должна быть исключена. Было много раз заявлено, что одним из главных позитивных достижений НАТО было предотвращение вооруженного конфликта между Грецией и Турцией. Это положительное влияние может быть распространено на внутригосударственные конфликты в Федерации.

4.6. Другое
Модель участия Федерации в ООН, СНГ и в будущих региональных структурах будет проанализирована позже.