Содержание
Cеминар на тему: "Государственно-правовые аспекты урегулирования конфликта"
12 - 13 февраля 2001г. в Пицунде под эгидой Комиссара Европейского Совета по правам человека Альваро Хиль-Роблеса, а также с участием Секретаря Венецианской комиссии Джани Букикио прошел семинар на тему: "Государственно-правовые аспекты урегулирования конфликта". С абхазской стороны на встрече принимали участие: А. Джергения, В. Хагба, А. Тания. С грузинской: Л. Алексидзе, Г. Хубуа, П. Давитая.
4 марта 1921 г. в Абхазии была установлена советская власть. 31 марта 1921 г. была провозглашена независимая Советская Социалистическая Республика Абхазии. 21 мая 1921 г. Ревком ССР Грузии признал независимость ССР Абхазии. (См. приложение №1)
В декабре 1921 г. ССР Абхазия и ССР Грузия подписали Союзный договор (см. приложение №2), положивший начало государственно-правовым отношениям между Абхазией и Грузией. Согласно этому договору Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Социалистическая Республика Абхазия вступали между собой в военный, политический и финансово-экономический союз. При этом для осуществления указанных целей стороны объявляли объединенными ряд направлений, которые тем самым становились областями совместного ведения. Таким образом, государственно-правовые отношения между Абхазией и Грузией возникли на договорной основе, и на момент подписания упомянутого Союзного договора Абхазия и Грузия были не связанными друг с другом в правовом отношении равноправными государствами. Уже после этого, ССР Абхазия участвовала в создании Союза ССР, и ее представители в декабре 1922 г. подписали договор об образовании СССР.
В 1931 г. ССР Абхазия была преобразована в Автономную Советскую Социалистическую Республику в составе ГССР. Однако согласно Конституции СССР 1977 г., Автономные республики являлись государствами, они имели свои Конституции, Высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом надо учитывать и то обстоятельство, что согласно Конституции СССР Автономные республики обладали исключительным суверенитетом на свою территорию, следовательно, суверенитет Грузии на территорию Абхазии не распространялся даже в советское время, т. е. каждая из них имела свою территорию.
Кроме того, Автономные республики, согласно Конституции Союза ССР, участвовали в решении вопросов, отнесенных к компетенции Союза ССР через высшие органы государственной власти и управления Союза ССР, из чего следует, что они одновременно являлись субъектами СССР. В этой связи следует добавить, что в Законе СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и Субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 прямо говорится, что "Автономные республики - советские социалистические государства, являющиеся субъектами федерации - Союза ССР". Таким образом, несмотря на то, что Абхазия являлась Автономной республикой в составе ГССР, отношения между Грузией и Абхазией носили характер взаимоотношений между государствами - субъектами СССР.
В последние годы существования СССР, власти Грузии начали процесс, направленный на выход Грузии из состава СССР. Именно поэтому, в период с 1989 по 1991 гг. Верховный Совет Грузии в одностороннем порядке принял ряд решений, согласно которым органы государственной власти ГССР, а следовательно, и государственно-правовые акты, принятые ими, провозглашались не легитимными и не имеющими юридической силы. В свою очередь, Верховный Совет Абхазской АССР, осознавая, что такие действия ставят под угрозу государственность Абхазии, принял 25 августа 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете Абхазии и Постановление о правовых гарантиях защиты государственности Абхазии (см. приложение №3 и №4). В последнем документе, в частности, констатируется, что в результате решений, принятых Верховным Советом ГССР, вхождение Абхазии в состав Грузии лишилось правовых оснований.
В виду того, что государственно-правовые отношения между Абхазией и Грузией возникли на договорной основе, Грузия не могла в одностороннем порядке менять характер взаимоотношений с Абхазией. Кроме того, это противоречило законодательству СССР, регулировавшему отношения Союзных и Автономных республик. Таким образом, действия властей Грузии привели к разрыву государственно-правовых отношений между Грузией и Абхазией.
После прихода к власти 3. Гамсахурдиа, в конце 1990 г. Верховным Советом Республики Грузия был объявлен переходный период по восстановлению государственной независимости Грузии, а 28 февраля 1991 г. был назначен референдум по вопросу восстановления государственной независимости Грузии на основании Акта о независимости от 26 мая 1918 г, что фактически являлось решением о выходе из СССР (См. приложение №5).
В соответствии с Законом СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" от 3 апреля 1990 г. (см. приложение №6), принятым еще в период нахождения Грузии в СССР, Автономные республики, в случае выхода Союзной республики из СССР, обладали правом самостоятельно решать вопрос о пребывании в Союзе ССР и своем государственно-правовом статусе. В связи с этим, Абхазия приняла участие в референдуме 17 марта 1991 г, на котором большинство населения республики высказалось за сохранение Союза ССР. Результаты референдума по Абхазской АССР были официально подтверждены Центральной комиссией референдума СССР (См. приложение №7). В то же время Грузия, заявившая о стремлении строить независимое государство, участия в этом референдуме не принимала. 31 марта на территории Грузии был проведен референдум о восстановлении государственной независимости Грузии, в котором Абхазия участия не принимала.
9 апреля 1991 г. на основе результатов этого референдума Верховным Советом Грузии был принят Акт о восстановлении государственной независимости Грузии (см. приложение №8), которым Грузия провозглашалась правопреемницей Грузинской демократической республики 1918-1921 гг. С этого момента ГССР де-юре прекратила существование. Таким образом, на территории бывшей ГССР возникло два не связанных друг с другом государства - Грузия, заявившая о своей независимости и выходе из СССР, и Абхазия, которая продолжала оставаться субъектом Советского Союза. Следовательно, государственно-правовые отношения между Абхазией и Грузией, созданные и регулировавшиеся советским законодательством, были прекращены также на основании советского законодательства.
До момента распада (21 декабря 1991 г.) СССР, Абхазия оставалась его субъектом, в этом качестве она участвовала в переговорах, на которых решался вопрос реформирования СССР. Председатель Верховного Совета Абхазии до момента распада СССР по должности являлся членом Совета Федерации СССР и членом Президиума Верховного Совета СССР (см. приложение №8.1). В то же время Абхазия не принимала участия в выборах Президента Грузии и в работе ее органов власти. Совершенно очевидно, что Абхазия не могла одновременно являться субъектом и СССР и независимой Грузии.
Из этого следует, что к моменту принятия Грузии в ООН, она не имела никакого отношения к Абхазии, и признание ООН территориальной целостности Грузии в пределах границ бывшей ГССР на 21 декабря 1991 г. лишено правовых основании. Накануне принятия Грузии в ООН Председатель Верховного Совета Республики Абхазия В. Ардзинба в своем письме на имя Генерального Секретаря ООН информировал его о том, что между Абхазией и Грузией не существует государственно-правовых отношений и что принятие Грузии в ООН в границах бывшей ГССР неправомерно.
После развала СССР, в феврале 1992 г. Временный военный совет Грузии принял решение о переходе к Конституции Грузинской демократической республики 1921 г., в которой отношения с Абхазией не были определены. Вместе с тем властями Грузии было заявлено, что отношения с Абхазией временно, до выработки новой модели, будут строиться на прежних принципах. Однако на момент принятия этого решения, как уже указывалось выше, государственно-правовые отношения между Абхазией и Грузией были разорваны, следовательно, это решение не могло распространяться на Абхазию.
Абхазия, учитывая тогдашние политические реалии, стремясь избежать вооруженной конфронтации, предлагала Грузии восстановить прерванные государственно-правовые отношения на новой равноправной основе.
23 июля 1992 г. Верховный Совет Абхазии принял решение об отмене Конституции 1978 г. (см. приложение №9) и переходе к Конституции 1925 г., согласно Главе II которой Абхазия являлась суверенным государством, субъектом международного права (см. приложение №10). Одновременно Парламент Абхазии обратился к руководству Грузии с предложением начать переговоры об установлении равно-субъектных отношений на основе федеративного договора. Однако, власти Грузии предпочли политическому диалогу с Абхазией применение силы, начав 14 августа 1992 г. вооруженную агрессию против Абхазии.
По окончании боевых действий Абхазия и Грузия начали при посредничестве ООН, Российской Федерации и при участии СБСЕ переговоры, одним из главнейших вопросов которых был вопрос об их дальнейших взаимоотношениях. В результате этих переговоров 4 апреля 1994 г. было подписано "Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта" (см. приложение №11), которое зафиксировало отсутствие государственно-правовых отношений между Абхазией и Грузией (п. 8).
Именно такая правовая оценка дана упомянутому Заявлению в Докладе Генерального Секретаря ООН от 3 мая 1994 г. (8/19947529)) и "Предложениях относительно политических и правовых элементов всеобъемлющего урегулирования грузино-абхазского конфликта" (приложение II к Докладу от 3.05.94 г.) (см. приложение №12). В них, в частности, говорится: "Абхазия будет являться субъектом с суверенными правами в составе союзного государства, которое будет создано в результате переговоров после урегулирования спорных вопросов. Название союзного государства будет определено сторонами в ходе дальнейших переговоров. Стороны признают территориальную целостность государства, созданного в пределах границ бывшей Грузинской Советской Социалистической Республики по состоянию на 21 декабря 1991 г.".
Таким образом, ООН предлагала Абхазии и Грузии создать новое союзное государство, а затем согласовать его название.
Кроме того, по инициативе руководства Абхазии международной неправительственной организацией "Содружество юристов за сотрудничество в АТР" была проведена независимая правовая экспертиза Заявления от 4 апреля. В "Заключении о правовой оценке и сущности "Заявления о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта" (см. приложение №13), подготовленном этой организацией, отмечается, что Заявление констатирует отсутствие государственно-правовых отношений между сторонами. В Заключении также говорится: "Как видно из текста Заявления, Сторонами достигнуто понимание о совместной деятельности в сферах внешней политики, пограничной и таможенной службы, энергетики, транспорта, связи, экологии, обеспечения прав человека. Эти сферы государственной деятельности свойственны только суверенному государству. Тем самым стороны в конфликте признали наличие таковых у каждой из них..." Следует добавить, что тем самым наличие у Абхазии полномочий, присущих суверенному государству, было признано не только грузинской стороной, но и ООН, Россией и ОБСЕ, подписавшими Заявление от 4 апреля.
Исходя из этого, экспертиза пришла к выводу, что Заявление от 4 апреля является международным (межгосударственным) договором. К аналогичным выводам пришел и доктор международного права из Брюсселя - Б. Дриееен. В его "Правовой оценке действительности и интерпретации соглашений, подписанных в 1994 г" (см. приложение №14) также говорится, что Заявление от 4 апреля является международно-правовым договором, подписанным двумя государствами.
На протяжении трех лет после подписания Заявления от 4 апреля стороны вели переговоры по вопросу возможного восстановления государственно-правовых отношений. В июне 1997 г. был подготовлен к подписанию проект "Протокола о грузино-абхазском урегулировании", в соответствии с которым две равноправные стороны должны были создать общее государство, строящееся на равно-субъектной основе. Однако грузинская сторона отказалась от подписания данного документа. Подобные действия Грузии объясняются тем, что ее позиция находит поддержку со стороны ООН, ОБСЕ и других вовлеченных в урегулирование сторон, которые постоянно стремятся предопределить вопрос о вхождении Абхазии в состав Грузии на правах автономии.
В настоящее время по инициативе ООН представителями государств группы друзей Генерального секретаря ведется работа над проектом документа именуемого "Основные принципы распределения конституционных полномочий между Тбилиси и Сухуми", предполагающего включение Абхазии в состав Грузии на правах автономии. Такой подход является грубым нарушением принципов урегулирования, определенных Заявлением от 4 апреля.
Представители ООН, аргументируя свою позицию, заявляют о том, что Заявление от 4 апреля констатирует временный разрыв государственно-правовых отношений между Абхазией и Грузией, произошедший в результате войны. Война может привести только к фактическому разрыву отношений, а не к правовому. Государственно-правовые отношения это - отношения, регулируемые соответствующими правовыми актами, которые, как указывалось выше, были отменены в одностороннем порядке руководством Грузии еще до начала абхазо-грузинской войны. Именно это обстоятельство и зафиксировано Заявлением от 4 апреля.
В связи с вышеизложенным, мы бы хотели задать международным экспертам следующие вопросы:
1. Означает ли принятие Акта о восстановлении государственной независимости Грузии 9 апреля 1991 г. ее выход из состава СССР?
2. Имела ли Абхазия право в соответствии с советским законодательством, в случае выхода Грузии из СССР, самостоятельно решать вопрос о нахождении в СССР?
3. Абхазия после выхода Грузии из СССР продолжала участвовать в работе органов государственной власти СССР, ее глава был членом Совета Федерации и принимал участие в переговорах по реформированию СССР. Означает ли это обстоятельство, что Абхазия продолжала оставаться субъектом Союза ССР в тот период, когда Грузия уже была независимой?
4. Могла ли Абхазия одновременно являться и субъектом СССР и Грузии, ставшей независимой, и вышедшей из СССР?
5. Заявление от 4 апреля 1994 г. зафиксировало разрыв государственно-правовых отношений между Абхазией и Грузией. Могут ли отношения между двумя субъектами, регулируемые соответствующими государственно-правовыми актами, быть разрушены без соответствующей правовой процедуры, только в результате вооруженного конфликта?
6. 3 мая 1994 г. в Докладе Генерального Секретаря ООН был опубликован разработанный ООН проект политического урегулирования грузино-абхазского конфликта, который предлагал сторонам создать союзное государство, а затем определить его название Означает ли это, что ООН исходила из того, что Абхазия и Грузия являются не связанными друг с другом в правовом отношении государствами?
Личный Представитель Президента Республики Абхазия
А. Джергения
Приложение №1
№86 1921 г. мая 21. - Декларация Революционного Комитета Советской Социалистической Республики Грузии о независимости Советской Социалистической Республики Абхазии.
Меньшевистская власть, будучи по существу властью грузинской буржуазии, наряду с угнетением трудящихся Грузии, с особенной силой подавляла всякое проявление революционной самодеятельности национальных меньшинств, что создавало страшный антагонизм между отдельными национальностями Грузии, национальностями, испокон веков живущими в Грузии.
Советская же власть принципу угнетения противопоставляет равенство и братский союз всех трудящихся без различия наций.
Единственно верным средством изживания национальных предрассудков и закрепления действительного союза трудящихся она считает право наций на самоопределение, провозглашенное Великой Октябрьской революцией.
Исходя из этого, Революционный Комитет Советской Социалистической Республики Грузии признает и приветствует образование независимой Советской Социалистической Республики Абхазии и полагает, что вопрос о взаимоотношениях между ССР Грузии и ССР Абхазии окончательно будет решен на первом съезде Советов рабочих и крестьянских депутатов, как Абхазии, так и Грузии.
Пусть трудящиеся обеих социалистических республик сами определят формы тесного объединения и братского сотрудничества между собою.
Ревком ССР Грузии
ЦГАА. ф 38, д 74, л. 176. Копия
Приложение №2
№147 Союзный договор между Грузинской Социалистической Советской Республикой и Абхазской Социалистической Советской Республикой
15 декабря 1921 г
Правительство Советской Социалистической Республики Грузия с одной стороны, и Правительство Советской Республики Абхазия с другой, исходя из глубокой общности национальных уз, связывающих трудящиеся массы Грузии и Абхазии и принимая во внимание, что только полное объединение всех сил обеих братских республик может обеспечить как интересы их, так и интересы великой пролетарской революции, решили заключить настоящий договор, для чего назначили своими уполномоченными: Правительство Советской Социалистической Республики Грузия - Сергея Ивановича Кавтарадзе и Правительство Советской Социалистической Республики Абхазия - Николая Николаевича Акиртава и Самсона Алексеевича Картозия. Означенные уполномоченные по взаимном предъявлении своих полномочий, признанных составленными в надлежащей форме, согласились о нижеследующем:
1. Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Социалистическая Республика Абхазии вступают между собой в военный, политический и финансово-экономический союз.
2. Для осуществления указанной в предыдущем пункте цели оба правительства объявляют объединенными следующие Комиссариаты: а) военный, б) финансовый, в) народного хозяйства, г) почт и телеграфов, д) Чрезвычайную Комиссию, е) Рабоче-Крестьянскую инспекцию, ж) Народный комиссариат юстиции и з) Морского транспорта.
Примечание:
1. Иностранные дела остаются целиком в ведении Социалистической Советской Республики Грузия.
2. Железные дороги переходят непосредственно в ведение Управление Закавказских железных дорог. Внешняя торговля - в ведение объединенного Внешторга республик Грузия, Азербайджан и Армения.
3. Порядок и форма управления объединенных комиссариатов устанавливаются особым соглашением правительств.
4. Во все краевые объединения, в частности Федерации Закавказских республик, Абхазия входит через Грузию, которая представляет ей одну третью часть своих мест.
5. Настоящий договор вступает в силу с момента его подписания.
Полномочный представитель Советской Социалистической Республики Грузии Кавтарадзе.
Полномочные представители Советской Социалистической Республики Абхазии Н. Акиртава, С. Картозия.
Газета "Голос Трудовой Абхазии" 1921 г., №134.
Приложение № 3
Принята Х сессией Верховного Совета Абхазской АССР XI созыва 25 августа 1990 года.
Декларация о государственном суверенитете Абхазской Советской Социалистической Республики
Верховный Совет Абхазской Советской Социалистической Республики, выражая волю всего народа республики и реализуя неотъемлемое право абхазской нации на самоопределение, сознавая историческую ответственность за судьбу Абхазии, свидетельствуя уважение к суверенным правам всех народов, населяющих Союз Советских Социалистических Республик, действуя в соответствии с принципами Всеобщей декларации прав человека и другими общепризнанными международно-правовыми актами, стремясь создать демократическое правовое государство, торжественно провозглашает государственный суверенитет Абхазской Советской Социалистической Республики.
Абхазская Советская Социалистическая Республика - суверенное социалистической государство, созданное на основе осуществления абхазской нацией ее неотъемлемого права на самоопределение, верховенства народа в определении своей судьбы. Суверенитет Абхазской Советской Социалистической Республики распространяется на всю территорию Абхазской ССР.
Абхазская Советская Социалистическая Республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Союзу ССР и Грузинской ССР на основании заключенных с ними договоров.
Абхазская ССР имеет свой герб, флаг и гимн.
Любые насильственные действия против национальной государственности Абхазской ССР со стороны политических партий, общественных объединений или лиц преследуются по закону.
Граждане Республики всех национальностей составляют народ Абхазии. Носителем суверенитета и источником государственной власти в Абхазской ССР является ее многонациональный народ. Полновластие народа реализуется на основе Конституции Абхазской ССР непосредственно путем народного голосования и через выборные представительные органы.
Государственная власть в Абхазской ССР осуществляется на началах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.
Вся полнота государственной власти на территории Абхазской ССР принадлежит Верховному Совету Абхазской ССР, который обладает исключительным правом выступать от имени народа Абхазской Советской Социалистической Республики.
В Верховном Совете Абхазской ССР обеспечивается институционное представительство нации, давшей название Республике.
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Абхазской ССР является Совет Министров Абхазской ССР - Правительство Абхазской ССР, правомочное решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Абхазской ССР, за исключением входящих в компетенцию Верховного Совета Абхазской ССР.
Судебная власть в Абхазской ССР осуществляется судами Абхазской ССР, Высшим судебным органом Абхазской ССР является Верховный Суд Абхазской ССР. Правосудие в Абхазской ССР осуществляется именем Абхазской ССР.
Абхазская ССР издает законодательные и иные нормативные акты по всем вопросам своей компетенции. Конституция Абхазской ССР и законы Абхазской ССР обладают верховенством на всей территории Абхазской ССР.
Действия актов Союза ССР и Грузинской ССР, нарушающих суверенитет Абхазской ССР и вступающих в противоречие с ее правами, приостанавливаются высшими органами законодательной и исполнительной власти Абхазской ССР.
Разногласия между Абхазской ССР, Союзом ССР и Грузинской ССР разрешаются в порядке, устанавливаемом заключенными между ними Договорами.
Абхазская ССР участвует в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР и Грузинской ССР, активно содействует осуществлению на своей территории союзных и межреспубликанских программ.
Абхазская ССР может открывать свои представительства в Союзе ССР и советских республиках, а также, в зарубежных странах.
Территория Абхазской ССР не может быть изменена без ее согласия. Абхазская ССР решает все вопросы административно - территориального устройства республики.
Абхазская ССР устанавливает гражданство Абхазской ССР и гарантирует каждому гражданину право на сохранение гражданства СССР.
Республика принимает в гражданство Абхазской ССР и решает вопросы о выходе из ее гражданства.
Абхазская ССР самостоятельно определяет свой экономический статус и закрепляет его в законах.
Народ Абхазии имеет исключительное право на владение, пользование и распоряжение национальным богатством Абхазии.
Земля, ее недра, воздушное пространство, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Абхазской ССР, природные ресурсы ее континентального шельфа, весь экономический и научно-технический потенциал, созданный на территории Абхазии, являются собственностью ее народа, материальной основой суверенитета Республики и используются с целью обеспечения материальных и духовных потребностей ее граждан.
Предприятия, учреждения, организации и объекты других государств и их граждан, международных организаций могут размещаться на территории Абхазской ССР и использовать природные ресурсы Абхазии согласно законам Абхазской ССР.
Абхазская ССР самостоятельно создает банковскую (включая внешнеэкономический банк), ценовую, финансовую, таможенную, налоговую системы, формирует государственный бюджет и валютный фонд республики.
Абхазская ССР образует национальный банк, подчиненный Верховному Совету республики.
Абхазская ССР самостоятельно устанавливает порядок организации охраны природы на территории Республики и порядок использования природных ресурсов.
Абхазская ССР имеет право запретить строительство и прекратить функционирование любых предприятий, учреждений, организаций и других объектов, вызывающих угрозу экологической безопасности.
Абхазская ССР самостоятельна в решении вопросов науки, образования, культурного и духовного развития абхазской нации, гарантирует всем национальностям, проживающим на территории Республики, право их свободного национально-культурного развития.
Абхазская ССР обеспечивает национально-культурное возрождение абхазского народа, его исторического сознания и традиций, национально-этнографических особенностей, функционирование абхазского языка во всех сферах общественной жизни.
Абхазская ССР проявляет заботу об удовлетворении национально-культурных, духовных и языковых потребностей абхазцев, проживающих, за пределами Республики и за рубежом.
Абхазская ССР подтверждает право и обеспечивает условия для возвращения на историческую родину депортированной части абхазского народа.
Национальные, культурные и исторические ценности на территории Абхазской ССР являются исключительно собственностью народа Республики.
Абхазская ССР имеет право на возвращение в собственность народа Абхазии национальных, культурных и исторических ценностей, находящихся за пределами Абхазской ССР.
На территории Абхазской ССР государственным языком является абхазский язык, официальными языками - абхазский, грузинский, русский.
Декларация является основой для новой Конституцией Абхазской ССР и определяет позицию Республики при заключении Союзного Договора и Договора с Грузинской ССР.
Председатель Президиума Верховного Совета
Абхазской АССР В. Кобахия
Секретарь Президиума Верховного Совета
Абхазской АССР Ю. Квициния
гор. Сухуми
25 августа 1990 г.
газета Советская Абхазия 28 августа 1990 г., №164 (18561)
Приложение № 4
Постановление Верховного Совета Абхазской АССР
О правовых гарантиях защиты государственности Абхазии
Заслушав и обсудив доклад Председателя Президиума Верховного Совета Абхазской АССР тов. В.О. Кобахия " 0 правовых гарантиях защиты государственности Абхазии", Верховный Совет Абхазской АССР отмечает:
В 1989 - 1990 годах Верховным Советом Грузинской ССР трижды - в ноябре 1989 г., марте и июне 1990 года - были приняты решения, направленные как указывается в них, на восстановление государственности Грузии. В этих решениях признано, что созданная в мае 1918 года Грузинская Демократическая республика была ликвидирована в феврале 1921 года в связи с установлением Советской власти в Грузии и вынужденно принятыми на ее базе межгосударственными соглашениями - Союзным Договором между Грузинской Советской Социалистической Республикой и Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой от 21 мая 1921 года. Союзным Договором о создании Союза Закавказских Советских Социалистических Республик от 12 марта 1922 года и Договором от 30 декабря 1922 года о создании Союза Советских Социалистических Республик.
Таким образом, высший орган законодательной власти Грузии подготовил правовые основы восстановления государственности Грузии, существовавшей ко времени ее советизации в феврале 1921 года, открыл дорогу переговорам, направленным на достижение этой своей цели.
Перенос срока и изменение порядка выборов народных депутатов Грузинской ССР с марта на октябрь 1990 года призваны гарантировать достижение указанной цели восстановления государственности, существовавшей в Грузии до февраля 1921 года.
Верховный Совет Абхазской АССР признает неотъемлемым правом грузинского народа восстановление государственности Грузии, существовавшей до февраля 1921 года, т.е. фактический выход ее из СССР, но в решениях Верховного Совета Грузинской ССР обходится молчанием вопрос о судьбе автономий, входящих .в республику. В то же время все содержанием принятых парламентом Грузии по поводу восстановления прежней государственности решений в контексте ведущейся всеми общественно политическими формированиями пропаганды, не оставляют сомнений на тот счет, что в случае выхода Грузии из состава СССР, входящие в нее автономии последуют за нею автоматически, в связи с чем, не предусматривается участие представителей Абхазии, Аджарии и Юго-Осетии в переговорах и подписании ими будущего союзного договора об образовании новой федерации.
Верховный Совет Абхазской АССР против такого решения судьбы Абхазии решительно возражает по следующим основаниям.
Абхазия вступила под покровительство Российской империи в 1810 году как самостоятельное, независимое от царств и княжеств Западной и Восточной Грузии государство. Если Грузия сразу же после вхождения в состав Российской империи в 1801 году утратила свою государственность, то Абхазское княжество, как национально-государственное формирование с внутренним правлением владетельного князя, существовало до 1864 года, то есть еще 63 года после ликвидации Грузинской государственности.
После Февральской революции 1917 года и начала распада Российской империи, Абхазия вошла в состав "Юго-восточного Союза горцев Кавказа, казачьих войск и вольных народов степей", к которому Грузия никакого отношения не имела.
В феврале 1918 года между Грузией и Абхазией заключается соглашение, в котором признается существование " единой нераздельной Абхазии в пределах от реки Ингур до реки Мзымта ", из чего следует, что к этому периоду вопрос о самостоятельности Абхазии, автохтонность абхазского народа на ее территории Грузией не ставился под сомнение.
С образованием Грузинской Демократической республики в мае 1918 года, отношение Грузии к Абхазии приняло характер насильственного присоединения к ней Абхазии, хотя столкнувшись с решительным сопротивлением абхазского народа, представители грузинского правительства заявляли о том, что "стремление абхазского, народа к независимому существованию вполне естественно".
В 1918-1921 годах Абхазия полностью была оккупирована войсками Грузинской Демократической республики и лишь после ликвидации Грузинской Демократической республики в феврале 1921 года восстановила свою государственную самостоятельность.
4 марта 1921 года в Абхазии была восстановлена свергнутая войсками грузинского правительства советская власть, а 31 марта 1921 года Ревкомом Абхазии было декларировано образование независимой Советской Социалистической Республики Абхазии - ССР Абхазия"
В декабре 1921 года под нажимом Сталина ССР Абхазия была принуждена - на основе навязанного ей "особого договора" объединиться с Грузией в федеративный союз, в соответствии с которым одна треть предоставленных Грузии в Закавказском ЦИКе мест принадлежала Абхазии.
В силу федеративного характера союза с Грузией, в декабре 1922 года полномочный представитель ССР Абхазии Н.Н. Акиртава в составе делегации ЗСФСР поставил свою подпись под Договором об образовании Союза ССР, в результате чего Абхазия стала одной из республик, создавших СССР.
В 1931 году, в условиях, когда сталинская административно-командная система стала набирать силу, Договорная ССР Абхазия была преобразована в автономную республику и включена в состав Грузинской ССР, что явилось первым и существенным шагом "законным" путем добиться поглощения Абхазии Грузией.
Со второй же половины 30-х годов началась полоса репрессий против абхазского народа, преследовавшая цель растворения абхазского этноса в грузинском, а средствами достижения этой цели были: закрытие абхазских школ и насильственное определение абхазских детей в грузинские школы; перевод делопроизводства на грузинский язык; замена абхазских топонимических названий на грузинские; массовое заселение Абхазии грузинами, для которых строились специальные поселки; изгнание из руководящих государственных и партийных органов абхазов и замена их грузинами; создание фактических привилегий для грузин при приеме на работу, выделения жилья и земельных участков и т.д. с одновременной дискриминацией абхазов; всяческое свертывание самобытной культуры абхазского народа; фальсификация истории Абхазии и абхазского народа, который был объявлен грузинским племенем.
Начавшийся после смерти Сталина, разоблачения Берия, а в особенности после XX съезда КПСС и осуждения культа личности Сталина и его последствий, процесс восстановления законных интересов репрессированных народов, серьезно помешал планам Грузинского правительства, которое успешно претворяло в жизнь меньшевистскую идею огрузинения абхазов.
Хотя многие искусственно созданные факторы, угрожавшие существованию самобытного абхазского этноса продолжали оставаться, однако открыто проводить политику культурного геноцида абхазского народа, которая была осуждена в специальном решении ЦК КПСС, уже было невозможно. Теперь центр тяжести был перенесен на работу "тихой сапой".
Новый виток открытого шовинизма по отношению к абхазскому народу проявился в условиях начавшихся в 1985 году перестроечных процессов, направленных на развитие демократии и создание в нашем обществе правового государства. Лозунг "сильный центр" и "сильнее республики" определенные силы Грузии пытаются использовать как возможность легализовать происходящие в ней процессы по выходу из состава СССР без учета интересов абхазского и осетинского народов, имеющих свои национальные автономии, а также армян, азербайджанцев, русских, греков и других, проживающих в республике.
Дело дошло до отрицания за абхазским народом права на самоопределение.
Общеизвестно, что грузины компактно стали жить в Абхазии лишь после окончания Кавказской войны и последовавшего за ней массового насильственного выселения абхазов в Турцию во второй половине прошлого века, между тем, делаются безнравственные заявления о том, что Абхазия - грузинская земля, а абхазы - пришлый народ.
В свете указанных процессов, являющихся попыткой легализации политики ассимиляции абхазского народа и ликвидации его государственности, делается очевидным, что, добившись выхода из Союза ССР, Грузия приступит к форсированию своего плана по созданию мононациональной грузинской республики, в которой абхазы будут вынуждены либо раствориться в грузинском этносе, либо покинуть свою Родину. Поэтому решения Верховного Совета Грузинской ССР, способствующие выводу Грузии из СССР, не могут быть оставлены без политико-правовой оценки со стороны Верховного Совета Абхазской АССР.
Верховный Совет Абхазской АССР постановляет:
1. Признать, что Демократическая Республика Грузия, нарушив Договор от 11 июня 1918 года, а также заключенное ранее соглашение между Абхазским народным Советом и Национальным Советом Грузии от 9 февраля 1918 года, осуществила во второй половине июня 1918 года военное вмешательство с целью насильственного присоединения территории Абхазии и ликвидации независимости абхазского народа.
Эта акция, нарушившая международно-правовой принцип, запрещающий присоединение чужой территории путем силы, являлась незаконной.
2. Признать противоправным и недействительным в части, касающейся территории Абхазии, договор между Грузией и РСФСР, заключенный 7 мая 1920 года в условиях военной оккупации независимой Абхазии.
3. Постановлениями Верховного Совета Грузинской ССР от 18 ноября 1989 года, 9 марта и 20 июня 1990 года все государственные структуры, существовавшие и существующие в Грузии с февраля 1921 года признаны незаконными и недействительными, из чего логически следует, что все договорные отношения между Грузией и Абхазией, заключенные прежними органами государственной власти также являются незаконными, а вхождение Абхазии в состав Грузинской Советской Социалистической Республики лишено правовых оснований, и, следо-вательно, законной формой государственности Абхазии является Советская Социалистическая Республика Абхазия, созданная свободным волеизъявлением народов Абхазии и провозглашенная 31 марта 1921 года.
4. В соответствии со статьей 73 Конституции СССР поставить перед Верховным Советом СССР вопрос о восстановлении государственного статуса Абхазии, провозглашенного 31 марта 1921 года.
До разрешения этого вопроса Верховным Советом СССР и заключения нового Союзного Договора считать действующими ныне существующие государственно-правовые отношения между Абхазией и Грузией.
5. Абхазия готова начать переговоры с Грузией о дальнейших государственно-правовых отношениях между ними.
6. В условиях заключения нового Союзного договора, что представляет собой ни что иное, как обновление международного соглашения 1922 года, в силу изменившихся обстоятельств, Абхазия, как одна из республик, создавших Союз ССР, в качестве субъекта Советской Федерации должна на равных с другими субъектами Союза ССР входить в переговоры, участвовать в выработке и заключении Союзного Договора.
7. Данное постановление направить в Верховный Совет РСФСР для его рассмотрения вместе с постановлениями Верховного Совета Грузинской ССР от 18 ноября 1989 года, 9 марта и 20 июня 1990 года.
Председатель Президиума Верховного Совета Абхазской АССР
В. Кобахия
Секретарь Президиума Верховного Совета Абхазской АССР
Ю. Квициния
гор. Сухуми, 25 августа 1990 года
№ 1536-Х I
Советская Абхазия 28 августа 1990 г., № 164 (18561)
Приложение № 5
Постановление Верховного Совета Республики Грузия
О постановлении Верховного Совета СССР об организации проведения референдума СССР по вопросу сохранения СССР и мероприятиях по его осуществлению.
Грузинский народ осуществил самоопределение созданием собственной государственности самое меньшее 2500 лет тому назад и по сей день, в непрекращаемых войнах защищал и защищает ее.
В XIX веке Российская империя оккупировала грузинские царства и княжества, а в 1921 году РСФСР оккупировала и фактически вторично аннексировала Демократическую Республику Грузия. При выборах, проведенных в 1919 году и в 1990 году грузинский народ уже дважды в XX веке, подтвердил свою волю - иметь демократическую государственность, и поэтому не существует никакой правовой основы проведения референдума по вопросу сохранения Советского Союза.
Вместе с тем неясен вопрос референдума, непонятно, что представляет собой обновленная федерация Союза Советских Социалистических Республик, тем более что ее статус не определен ни одним юридическим документом. Кроме того, федерация суверенных государств невозможна. Закон СССР о референдуме ущемляет суверенитет Республики Грузия, ибо будущая судьба Грузии определяется не ее гражданами, а решением населения других "союзных республик", входящих в СССР.
С учетом существующей сложной политической обстановки Верховный Совет Республики Грузия постановляет:
Не проводить на территории Республики Грузия референдум, назначенный Верховным Советом СССР на 17 марта 1991 года.
В соответствии с Законом Республики Грузия о референдуме назначить на 31 марта 1991 года в Республике Грузия референдум по вопросу восстановления государственной независимости Грузии с единственным вопросом: "Согласны ли вы на восстановление государственной независимости Грузии на основании Акта о независимости от 26 мая 1918 года".
Председатель Верховного Совета Республики Грузия
З. Гамсахурдиа.
Тбилиси
28 февраля 1991 г.
Приложение № 6
О порядке решения вопросов, связанных с выходом Союзной Республики из СССР
Закон СССР от 3 апреля 1990 года.
(Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № 15, ст. 252)
Статья 1.
Порядок решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР в соответствии со статьей 72 Конституции СССР, определяется настоящим Законом.
Статья 2.
Решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования). Решение о проведении референдума принимается Верховным Советом союзной республики по собственной инициативе или по требованию, подписанному одной десятой частью граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики и имеющих право голоса согласно законодательству Союза ССР.
Референдум проводится в порядке, определяемом Законом СССР, Законом союзной, автономной республики о референдуме, если их положения не противоречат настоящему Закону.
Референдум проводится тайным голосованием не ранее чем через шесть и не позднее чем через девять месяцев после принятия решения о постановке вопроса о выходе союзной республики из СССР.
В референдуме участвуют граждане СССР, постоянно проживающие на территории республики к моменту постановки вопроса о ее выходе из СССР и имеющие право голоса согласно законодательству Союза ССР.
Во время проведения голосования какая-либо агитация по вопросу, вынесенному на референдум, не допускается.
Статья 3.
В союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум проводится отдельно по каждой автономии. За народами автономных республик и автономных образований сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или в выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.
В союзной республике, на территории которой имеются места компактного проживания национальных групп, составляющих большинство населения данной местности, при определении итогов референдума результаты голосования учитываются отдельно.
Статья 4.
Для организации референдума о выходе из СССР, определения срока проведения референдума и подведения его итогов Верховный Совет союзной республики образует комиссию с участием представителей всех заинтересованных сторон, в том числе упомянутых в частях первой и второй статьи 3 настоящего Закона
Статья 5.
Для обеспечения полной свободы волеизъявления наро-дов союзной республики при подготовке, проведении и определения итогов референдума о выходе из СССР Верховный Совет СССР решает по согласованию с Верховным Советом союзной республики вопрос о присутствии на ее территории в качестве наблюдателей уполномоченных представителей Союза ССР, союзных и автономных республик, автономных образований. Верховный Совет СССР может, если сочтет необходимым, пригласить на территорию республики на время проведения голосования представителей Организации Объединенных Наций.
Статья 6.
Решение о выходе союзной республики из СССР счита-ется принятым посредством референдума, если за него проголосовало не менее двух третей граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики к моменту постановки вопроса о ее выходе из СССР и имеющих право голоса согласно законодательству Союза ССР.
Итоги референдума рассматривает Верховный Совет союзной республики
В союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области, автономные округа или места компактного проживания национальных групп, упомянутых в части второй статьи 3 настоящего Закона, итоги референдума рассматриваются Верховным Советом союзной республики совместно с Верховным Советом автономной республики и соответствующими Советами народных депутатов.
Статья 7.
Верховный Совет союзной республики представляет Верховному Совету СССР итоги референдума. Верховный Совет союзной республики, имеющей в своем составе автономные республики, автономные образования или места компактного проживания национальных групп, упомянутых в части второй статьи 3 настоящего Закона, представляет в Верховный Совет СССР итоги референдума по каждой автономной республике, по каждому автономному образованию и по месту компактного проживания Национальных групп с выводами и предложениями соответствующих органов государственной власти.
Если будет установлено, что референдум проведен в соответствии с законом, Верховный Совет СССР вносит вопрос на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР
В случае нарушения закона при проведении референдума Верховный Совет СССР назначает в трехмесячный срок повторный, референдум по республике либо по ее части, ЛИБО ПО автономному образованию, либо по месту компактного проживания национальных групп, упомянутых в части второй статьи 3 настоящего Закона.
Статья 8.
Итоги референдума о выходе союзной республики из СССР и поступившие предложения заинтересованных сторон Верховный Совет СССР в месячный срок направляет высшим органам государственной власти всех союзных и автономных республик, а также органам государственной власти автономных образований для изучения и оценки последствий, возникающих для каждой союзной и автономной республики, автономного образования из факта возможного выхода соответствующей союзной республики из СССР.
Статья 9.
Итоги референдума в союзной республике по вопросу о выходе из СССР, а также мнения высших органов государственной власти союзных, автономных республик, органов государственной власти автономных областей и округов по этому поводу рассматривает Съезд народных депутатов СССР По представлению Верховного Совета СССР, согласованному с Верховным Советом выходящей республики, Съезд народных депутатов СССР устанавливает переходный период, не превышающий пяти лет, в течение которого должны быть решены вопросы, возникающие в связи с выходом республики из СССР.
В переходный период на территории выходящей республики сохраняют свое действие Конституция СССР и законы СССР.
Статья 10.
В случае, если по итогам референдума не принято решение о выходе союзной республики из СССР, новый референдум по этому вопросу может быть проведен не ранее чем через десять лет с момента проведения предыдущего референдума.
Статья 11.
В целях обеспечения прав и интересов Союза ССР, выходящей и других союзных республик, а также автономных республик, автономных образований и национальных групп, упомянутых в части второй статьи 3 настоящего Закона, при решении вопросов, возникающих в связи с выходом республики из СССР, Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик и высший орган государственной власти выходящей республики создают на переходный период согласительные комиссии.
Статья 12.
В переходный период Совет Министров СССР с участием правительства выходящей республики готовит предложения по вопросам, касающимся Государственной границы СССР, а также военных объектов и частей Вооруженных Сил СССР, находящихся на территории выходящей республики, и вносит их на рассмотрение Президента СССР и Верховного Совета СССР, которые затем передаются на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР.
Статья 13.
Выходящая республика обязана соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, а также права и свободы человека, закрепленные в международных договорах, участникам которых является СССР. Вопрос об участии выходящей республики в открытых для присоединения многосторонних договорах, заключенных СССР, решается согласно правилам, установленным соответствующим договором. Многосторонние и двусторонние договоры, заключенные СССР и находящиеся в силе на момент выхода союзной республики из СССР, продолжают действовать в отношении вышедшей республики, если не будет достигнута договоренность об ином.
Совет Министров СССР после рассмотрения и урегулирования всех вопросов, связанных с участием СССР в международных договорах в связи с выходом из него союзной республики, представляет свое заключение Президенту СССР и Верховному Совету СССР.
Статья 14.
В переходный период Совет Министров СССР, органы государственного управления союзных и автономных республик, автономных образований совместно с правительством выходящей республики рассматривают и разрешают вопросы собственности и материально-финансовых расчетов.
Во взаимоотношениях между выходящей республикой, с одной стороны, и Союзом ССР, а также иными союзными республиками, автономными республиками, автономными образованиями и национальными группами, упомянутыми в части второй статьи 3 настоящего Закона, с другой стороны, в течение переходного периода должны быть решены следующие вопросы:
1) определена судьба находящихся на территории республики объектов общесоюзной собственности (предприятий и комплексов базовых отраслей промышленности, космических исследований, энергетики, связи, морского железнодорожного и воздушного транспорта, пиний связи магистральных трубопроводов, имущества Вооруженных Сил СССР, оборонных и других объектов), а также собственности общесоюзных общественных организации.
2) урегулированы финансово-кредитные расчеты выходящей республики с Союзом ССР, взаимоотношения банков;
3) урегулированы имущественные и финансово-кредитные отношения данной республики с другими союзными республиками, а также с автономными республиками, автономными образованиями;
4) определен порядок выполнения предприятиями и организациями выходящей республики ранее взятых на себя договорных обязательств по отношению к предприятиям и организациям, расположенным на территории других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
5) определен правовой статус и формы расчетов совместных предприятий или филиалов предприятий, организованных на базе общесоюзной собственности или собственности других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
6) согласован порядок расчетов с другими государствами и международными организациями по кредитам и займам, полученным для сооружения объектов на территории выходящей республики или для удовлетворения потребностей этой республики и ее населения, а также по соответствующей части кредитов и займов, израсходованных на осуществление общесоюзных закупок и программ, которыми пользовалась выходящая республика;
7) согласован статус территории, не принадлежавшей выходящей республике на момент ее вступления в состав СССР;
8) согласован статус территории, на которых компактно проживают национальные группы, упомянутые в части второй статьи 3 настоящего Закона, с учетом результатов их волеизъявления на референдуме;
9) обеспечены гарантии содержания исторических и культурных памятников и мест захоронений на территории выходящей республики;
10) разрешены иные вопросы, требующие взаимного урегулирования.
Статья 15.
Гражданам СССР, проживающим на территории выходящей республики, предоставляется право выбора гражданства, места жительства и работы Выходящая республика компенсирует все издержки, связанные с переселением граждан из пределов республики.
Статья 16.
В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными обязательствами СССР выходящая республика обеспечивает гражданские, политические, социальные, экономические, культурные и иные права и свободы гражданам СССР, которые остаются проживать на ее территории, без какой либо дискриминации по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, места и времени рождения.
Статья 17.
Граждане выходящей республики, осужденные ее судами и отбывающие наказание на территории СССР, подлежат передаче для дальнейшего отбывания наказания в указанную республику.
Граждане выходящей республики, осужденные судами Союза ССР или другой союзной республики и отбывающие, наказание на территории СССР, подлежат передаче для дальнейшего отбывания наказания в указанную республику, если они совершили преступления, за которые осуждены, на территории этой республики.
Вопросы о передаче граждан выходящей республики, осужденных судами Союза ССР или другой союзной республики, если хотя бы одно из преступлений, за которые они осуждены, совершено вне территории выходящей республики, рассматриваются Верховным Судом СССР по представлению Генерального прокурора СССР пли по ходатайству Верховного Суда выходящей республики.
Граждане СССР, иностранные граждане и лица без гражданства, осужденные судами Союза ССР или любой союзной республики и отбывающие наказание на территории выходящей республики, подлежат передаче Союзу ССР.
Статья 18.
Все административные и уголовные дела, возбужденные по фактам правонарушений на территории выходящей республики, находящиеся в производстве органов Союза ССР, передаются через Прокуратуру Союза ССР или Верховный Суд СССР в производство органов выходящей республики. Это правило не распространяется на случаи, когда хотя бы одно из правонарушений было совершено вне территории выходящей республики, а также на уголовные дела, подсудные военным трибуналам. Вопросы о передаче дел решаются Генеральным прокурором СССР по представлению нижестоящего прокурора или по ходатайству прокурора выходящей республики, а в случае, если дело находятся в производстве судебного органа, - Верховным Судом СССР.
В переходный период все гражданские дела разрешаются в соответствии с гражданским и гражданским процессуальным законодательствам Союза ССР, если иное не предусмотрено соглашением между выходящей республикой и Союзом ССР.
Статья 19.
В последний год переходного периода по инициативе высшего органа государственной власти выходящей республики один раз может быть проведен повторный референдум по вопросу подтверждения решения о выходе союзной республики из СССР. Проведение повторного референдума является обязательным, если этого требует одна десятая часть граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики и имеющих право голоса согласно законодательству Союза ССР.
В случае, если за подтверждение решения о выходе союзной республики из СССР проголосовало менее двух третей граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики к моменту постановки вопроса о проведении повторного референдума и имеющих право голоса согласно законодательству Союза ССР, решение о выходе союзной республики из СССР считается отмененным и процедуры, предусмотренные настоящим Законом, прекращаются.
Статья 20.
По окончании переходного периода или при досрочном урегулировании вопросов, предусмотренных настоящим Законом, Верховный Совет СССР созывает Съезд народных депутатов СССР для принятия решения, подтверждающего завершение процесса по согласованию интересов и удовлетворению претензий выходящей республики, с одной стороны, и Союза ССР, союзных республик, а также автономных республик, автономных образований и национальных групп, упомянутых в части второй статьи 3 настоящего Закона, с другой стороны.
С момента принятия такого решения Съездом народных депутатов СССР выход союзной республики из СССР считается состоявшимся, а народные депутаты СССР от вышедшей республика утрачивают свои полномочия.
Съезд народных депутатов СССР вносит соответствующие изменения в Конституцию СССР.
О введении в действие закона СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом Союзной Республики из СССР"
Постановление Верховного Совета СССР от 3 апреля 1990 г.
(Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 15, ст. 253)
Верховный Совет СССР постановляет:
1. Ввести в действие Закон СССР "0 порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" с момента его опубликования.
2. Установить, что любые действия, связанные с постановкой вопроса о выходе союзной республики из СССР и противоречащие Закону СССР "0 порядке, решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР", предпринятые как до, так и после введения его в действие, не порождают никаких юридических последствий, как для Союза ССР, так и для союзных республик
3. Верховным Советам союзных республик привести законодательство союзных республик в соответствие с Законом СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР".
Приложение № 7
Сообщение Центральной комиссии референдума СССР
Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года
По решению четвертого Съезда народных депутатов СССР и на основании постановлений Верховного Совета СССР от 16 января 1991 года на всенародное голосование (референдум) был вынесен вопрос "Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности".
Референдум по этому вопросу проводился в РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР, Узбекской ССР, Азербайджанской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР, Туркменской ССР, и республиках, входящих в состав РСФСР, Узбекской ССР и Азербайджанской ССР, в Абхазской АССР, входящей в состав Грузинской ССР, а также в округах и на участках, образованных при советских учреждениях и в воинских частях за границей *.
(*Наименования республик даны в соответствии с действующей Конституцией СССР)
В Казахской ССР голосование на референдуме СССР проводилось по вопросу, сформулированному Верховным Советом республики: "Считаете ли вы необходимым сохранение Союза ССР как Союза равноправных Суверенных государств". При этом Президиум Верховного Совета Казахской ССР официально просил включить результаты голосования в общие итоги референдума СССР.
В Грузинской ССР, Литовской ССР, Молдавской ССР, Латвийской ССР, Армянской ССР и Эстонской ССР, в Аджарской АССР, входящей в состав Грузинской ССР, где центральные республиканские комиссии референдума не были созданы, ряд местных Советов народных депутатов, трудовые коллективы и общественные объединения на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также командование воинских частей, руководствуясь пунктами 3 и 5 постановления Верховного Совета СССР "О ходе выполнения постановления Верховного Совета СССР об организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР 17 марта 1991 года", самостоятельно образовывали округа и участки, окружные и участковые комиссии, зарегистрированные Центральной комиссией референдума СССР. Это позволило части граждан, проживающих на территории указанных республик.
В соответствии со статьей 24 Закона СССР "О всенародном голосовании (референдуме) СССР", постановлениями Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г. и от 25 февраля 1991 г. по вопросам проведения референдума 17 марта 1991 года и на основании протоколов центральных республиканских комиссий референдума СССР, а также окружных и участковых комиссий, образованных в республиках, где центральные республиканские комиссии референдума не были созданы, протоколов о результатах голосования советских граждан в зарубежных странах и воинских частях за границей, Центральная комиссия референдума СССР установила:
По Союзу в целом:
В списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме СССР, было включено 185.647.355 человек; приняли участие в голосовании 148.574.606 человек, или 80,0 процента.
Из них ответили:
"Да" - 113.512.812 человек или 76,4 процента;
"Нет" - 32.303.977 человек, или 21,7 процента;
Признаны недействительными - 2.757.815 бюллетеней, или 1,9 процента.
Результаты референдума по республикам в отдельности характеризуются следующими данными:
Число граждан, включенных в списки для голосования; число граждан, принявших участие в голосовании; число граждан, ответивших "Да"; число граждан, ответивших "Нет"; число бюллетеней, признанных недействительными.
Абхазская АССР 318.317
52,3 % 166.544
98,6 % 164.231
0,9 % 1.566
0,5 % 747
Приложение № 8
Акт о восстановлении государственной независимости Грузии
Государственность Грузии, берущая свое начало в глубине веков, была утрачена грузинским народом в XIX веке, вследствие осуществленной Российской империей аннексии Грузии и упразднения ее государственности. Грузинский народ никогда не мирился с утратой свободы. На основании Акта о независимости от 26 мая 1918 года была восстановлена упраздненная государственность Грузии и образована Грузинская Демократическая Республика со своей Конституцией и представительными органами власти, избранными на основе многопартийности.
В феврале-марте 1921 года Советская Россия, грубо нарушив мирный договор, заключенный между Грузией и Россией 7 мая 1918 года, путем вооруженной агрессии оккупировала признанное ею же Грузинское государство, а затем осуществила его фактическую аннексию.
В состав Советского Союза Грузия вошла не добровольно, а ее государственность, восстановленная в 1918 году, существует и сегодня. Акт о независимости Грузии и ее Конституция и сегодня имеют юридическую силу, поскольку правительство демократической республики не подписало акт о капитуляции и продолжало деятельность в эмиграции.
Весь период насильственного пребывания Грузии в составе СССР отмечен кровавым террором и репрессиями, последним проявлением чего явилась трагедия 9 апреля 1989 года. Скрытая война против Грузии продолжается и сегодня, ее цель - воспрепятствовать стремлению Грузии к свободе и демократии.
Верховный Совет Республики Грузия, избранный 28 октября 1991 года на основе многопартийных, демократических выборов, опираясь на волю населения Грузии, единодушно выраженную им в референдуме 31 марта 1991 года, постановляет и на весь мир провозглашает восстановление государственной независимости Грузии на основании Акта о независимости Грузии от 26 мая 1918 года.
Территория суверенной Республики Грузия едина и неделима. На территории Республики Грузия верховенствуют только Конституция и власть Республики Грузия. Любое действие, направленное на ограничение верховенства власти Республики Грузия либо нарушение ее территориальной целостности, будет квалифицироваться как вмешательство во внутренние дела суверенного государства и агрессия, как грубое нарушение международного права.
Примат международного права в отношении законов Республики Грузия и прямое действие его норм на территории Грузии являются одним из основных конституционных принципов Республики Грузия.
Республика Грузия, стремясь занять достойное место в содружестве государств мира, признает и равно обеспечивает все предусмотренные международным правом основные права и свободы человека, национальных, этнических, религиозных и языковых групп, как требуют того устав Организации Объединенных Наций, Всеобщая декларация прав человека, международные пакты и конвенции.
Верховный Совет Республики Грузия заявляет, что будет твердо соблюдать общепринятые принципы политического, экономического и культурного сотрудничества с другими государствами.
Восстановление государственной независимости Республики Грузия полностью соответствует уставу Организации Объединенных Наций, хельсинскому и венскому актам, признающим и закрепляющим право всех народов самостоятельно определять политическую судьбу своей страны.
Верховный Совет Республики Грузия надеется, что международное сотрудничество государств не останется равнодушным к законным и справедливым шагам грузинского народа и признает возрожденную государственную независимость Грузии, что явится одной из самых твердых гарантий безопасности Республики Грузия.
Подписано членами Верховного Совета и Правительства Республики Грузия.
Тбилиси, 9 апреля 1991 года.
12 часов 30 минут.
Приложение № 8 (1)
Тов. Ардзинбе В. Г.
Подлежит возврату в Аппарат Президента СССР (Общий отдел) N АП-2235
Президентам. Председателям Верховных советов республик
Направляю текст проекта Договора о Союзе Суверенных Государств, завизированный руководителями полномочных делегаций республик 23 июля 1991 года в Ново-Огарево.
Предлагается открыть Договор для подписания государственными полномочными делегациями 20 августа с. г. Подписание проводить в Георгиевское зале Большого Кремлевского Дворца поэтапно в следующие сроки:
20 августа - РСФСР, Казахстан. Узбекистан
3 сентября - Белоруссия, Таджикистан
20 сентября - Туркмения. Киргизия
10 октября - Украина. Азербайджан, другие республики, союзная делегация.
Дата и порядок проведения Торжественного акта по случаю завершения подписания Договора будут согласованы дополнительно.
Президент Союза Советских Социалистических Республик
М. ГОРБАЧЕВ
2 августа 1991 года
Приложение № 9
Постановление Верховного Совета Республики Абхазия
О прекращении действия Конституции Абхазской АССР 1978 года
За последние годы на территории бывшего СССР произошли события, которые коренным образом изменили отношения между государствами, входившими в СССР, и создали новые правовые взаимосвязи между ними. Все это отразилось и на взаимоотношениях Абхазии и Грузии.
Государственно-правовой статус Абхазской АССР и ее взаимоотношения с Грузинской ССР и СССР определялись и регламентировались Конституциями Абхазской АССР и Грузинской ССР 1978 года, а также Конституцией СССР 1977 года.
В I989-I990 г.г. Верховный Совет Грузинской ССР в одностороннем порядке принял ряд правовых актов, которые по существу положили начало выходу Грузии из состава СССР. К ним относятся постановления Верховного Совета Грузинской ССР от 18 ноября 1989 г., от 9 марта и 20 июня 1990 года.
Этими документами были признаны незаконными все государствен-ные структуры Грузии, созданные за период с 24 февраля 1921 года, а все государственно-правовые акты, принятые этими структурами власти, объявлены не имеющими юридической силы.
После распада СССР с целью окончательного оформления прекращения правовых связей с бывшим СССР, Временным Военным Советом Грузии в феврале 1992 г. было принято решение о переходе Республики Грузия к Конституции Грузинской Демократической Республики 1921 г., в которой такой субъект государственно-правовых отношений, как Абхазская АССР, не предусмотрен.
Таким образом, в результате принятия органами власти Грузии перечисленных выше актов Грузинская ССР, с которой Абхазская АССР находилась в государственно-правовых отношениях, фактически перестала существовать и образовалось новое государство - Грузинская Демократическая Республика, с которым Абхазская АССР никаких взаимоотношений не имеет.
Абхазия, как известно, входила в состав Грузии согласно Договору, заключенному между ССР Абхазией и ССР Грузией в феврале 1922 г. Отношения Абхазии и Грузии с 1922 по 1989 год регулировались последующими правовыми актами, последними из которых являлись их Конституции 1978 г. и Конституция СССР 1977 г.
Конституция Абхазской АССР 1978 г. была принята в соответствии с Конституцией Грузинской ССР 1978 г. и Конституцией СССР 1977 г.
После прекращения действия последних Конституция Абхазской АССР лишилась своего правового основания и не соответствует ни политическим, ни юридическим реалиям, сложившимся в настоящее время. Таким образом, во взаимоотношениях Абхазии и Грузии возник недопустимый правовой вакуум.
В целях преодоления правовой неурегулированности между ними, а также руководствуясь стремлением к восстановлению межгосударственных отношений Абхазии и Грузии, Верховный Совет Абхазии постановляет:
1. Признать Конституцию Абхазской АССР 1978 года прекратившей свое действие.
2. До принятия новой Конституции Абхазии вернуться к Конституции. СОР Абхазии 1925 года, сохранив ныне действующую систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
3. Поручить Президиуму Верховного Совета Абхазии внести на утверждение сессии Верховного Совета предложения по составу рабочей группы по разработке договора между Абхазией и Грузией.
4. Конституционной комиссии ускорить работу по подготовке проекта новой Конституции Абхазии и представить ее в Верховный Совет Абхазии в сентябре 1992 года.
Председатель Верховного Совета Республики Абхазия
В. Ардзинба
г. Сухуми
23 июля 1992 года
Приложение № 10
Глава II
5. ССР Абхазия есть суверенное государство, осуществляющее государственную власть на своей территории самостоятельно и независимо от другой какой-либо власти.
Суверенитет ССР Абхазии, ввиду добровольного ее вхождения в ЗСФСР и Союз ССР - ограничен лишь в пределах и пo предметам, указанным в Конституциях этих союзов.
Граждане ССР Абхазии, сохраняя республиканское гражданство, являются гражданами ЗСФСР и Союза ССР.
ССР Абхазии сохраняет за собой право свободного выхода как из состава ЗСФСР, так и из состава Союза ССР.
Территория ССР Абхазии не может быть изменена без ее на то согласия.
6. Языком государственных учреждений ССР Абхазии признается русский.
Примечание: Всем населяющим ССР Абхазию национальностям обеспечивается право свободного развития и употребления родного языка как в своих национально-культурных, так и общегосударственных учреждениях.
7. Резиденцией всех центральных государственных учреждений ССР Абхазии является город Сухум.
8. ССР Абхазия, признавая равные права за гражданами, независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляет противоречащим основным законам Республики установление или допущение какихлибо, привилегий или преимуществ на этом основании, а равно на какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия.
Приложение № 11
Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта, подписанное 4 апреля 1994 года
1. 22-25 февраля 1994 года в Женеве, 7-9 марта 1994 года в Нью-Йорке и 29-31 марта в Москве состоялся третий раунд переговоров по полномасштабному урегулированию грузино-абхазского конфликта под эгидой Организации Объединенных Наций, при содействии Российской Федерации, с участием представителей Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ).
2. Переговоры проводились в соответствии с резолюциями Совета Безопасности 849 (1993) от 9 июля 1993 года, 854 (1993) от 6 августа 1993 года, 858 (1993) от 24 августа 1993 года, 876 (1993) от 19 октября 1993 года, 881 (1993) от 4 ноября 1993 года, 892 (1993) от 22 декабря 1993 года, 896 (1994)от 31 января 1994 года, 901 (1994) от 4 марта 1994 года и 906 (1994) от 25 марта 1994 года.
3. С даты подписания настоящего Заявления Стороны обязуются строго соблюдать официальное прекращение огня и вновь подтверждают, в соответствии с Коммюнике от 13 января 1994 года (см. 5/1994/32, приложение), свои обязательства не применять силу и не прибегать к угрозе ее применения друг против друга.
4. Стороны согласовали и подписали Четырехстороннее соглашение о добровольном возвращении беженцев и перемещенных лиц, которое прилагается к настоящему Заявлению. Соглашение обеспечивает возвращение беженцев/перемещенных лиц в соответствии с существующей международной практикой, включая практику УВКБ. Специальная комиссия по беженцам и перемещенным лицам, куда войдут представители Сторон, УВКБ, Российской Федерации и в качестве наблюдателя СБСЕ, начнет работу в Сочи в середине апреля 1994 года. Выполнение Соглаше-ния начнется после размещения миротворческих сил.
5. Стороны подтверждают свою просьбу о скорейшем развертывании операции по поддержанию мира и участии в составе миротворческих сил Организации Объединенных Наций российского воинского контингента, заявленную в Меморандуме о понимании от 1 декабря 1993 года (8/26875, приложение) и Коммюнике от 13 января 1994 года. План проведения операции по поддержанию мира будет согласован со сторонами в конфликте. Реализация операции по поддержанию мира должна также содействовать осуществлению безопасного возвращения беженцев/ перемещенных лиц. Стороны вновь призывают Совет Безопасности Организации Объединенных Наций расширить мандат Миссии Организации Объединенных Наций по наблюдению в Грузии (МООННГ).
6. Абхазия имеет свою конституцию и законодательство, соответствующую государственную атрибутику: гимн, герб, флаг.
7. Стороны провели консультации о разграничении полномочий при понимании, что любое соглашение по этому вопросу является частью общего урегулирования и будет достигнуто только тогда, когда будет найдено окончательное решение конфликта. На этом этапе стороны достигли общего понимания относительно полномочий для совместной деятельности в следующих областях:
а) внешняя политика и внешнеэкономические связи;
б) пограничная служба;
в) таможенная служба;
г) энергетика, транспорт, связь;
д) экология и ликвидация последствий стихийных бедствий;
е) обеспечение прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств.
8. Стороны согласились продолжить энергичные усилия по достижению полномасштабного урегулирования.
Стороны образуют соответствующий комитет, который будет работать на постоянной основе с учетом решений Совета Безопасности ООН под председательством ООН, с участием представителей СБСЕ и Российской Федерации, с привлечением международных экспертов. Комитет будет заседать поочередно в Москве и Женеве. Первое заседание состоится в Женеве 19 апреля 1994 года. Будет разработана поэтапная программа действий, выработаны предложения по воссозданию государственно-правовых отношений.
9. Стороны приняли решение осуществить дополнительные меры по розыску пропавших без вести, перезахоронению погибших.
10. Стороны, исходя из принципа неотвратимости наказания лиц, совершивших военные преступления и преступления против человечности, а также лиц, совершивших тяжкие уголовные преступления, как это определено, соответственно, международным и национальным правом, согласились усилить работу по расследованию таких преступлений с целью привлечения виновных к ответственности. Неотвратимое наказание понесут также лица, которые с оружием в руках пытаются или будут пытаться сорвать мирный процесс в Абхазии.
За Грузинскую сторону (А. Кавсадзе)
За Абхазскую сторону (С. Джинджолия)
В присутствии:
от ООН (Э. Бруннер)
от Российской федерации (Б.Пастухов)
от СБСЕ (В. Манно)
Приложение № 12
S/194/529
Russian
Page 12
Приложение II
Предложения относительно политических и правовых элементов всеобъемлющего урегулирования грузино-абхазского конфликта.
Абхазия будет являться субъектом, обладающим суверенными правами, в составе союзного государства, которое будет создано в результате переговоров после урегулирования спорных вопросов. Название союзного государства будет определено сторонами в ходе дальнейших переговоров. Стороны признают территориальную целостность союзного государства, созданного, как указано выше, в пределах границ бывшей Грузинской Советской Социалистической Республики по состоянию на 21 декабря 1991 года.
Абхазия будет иметь свою собственную конституцию и законодательство, а также соответствующую государственную символику: гимн, герб и флаг.
Властные структуры союзного государства будут созданы для осуществления взаимно делегируемых сторонами полномочий в следующих уже согласованных ими сферах совместной деятельности:
внешняя политика и внешнеэкономические связи;
пограничная служба;
таможенная служба;
энергетика, транспорт и связь;
экология и ликвидация последствий стихийных бедствий;
защита прав человека и гражданских прав и свобод, прав национальных меньшинств.
По соглашению между сторонами сферы совместной компетенции могут быть дополнены. В пределах сфер совместной компетенции вопросы, касающиеся непосредственных интересов Абхазии, будут решаться только с ее согласия.
Вне сфер совместной компетенции Абхазия будет обладать всей полнотой государственной власти, включая меры по обеспечению общественного порядка. Полиция и правоохранительные органы в Абхазии будут формироваться на многонациональной основе.
В международных отношениях, включая членство в международных организациях, союзное государство выступает с участием Абхазии в качестве единого субъекта. В пределах сфер своей компетенции Абхазия будет иметь право на заключение международных договоров.
Стороны соглашаются придать политическим и правовым принципам всеобъемлющего урегулирования, согласованные ими, соответствующее конституционное закрепление.
Стороны обращаются к Организации Объединенных Наций и Российской Федерации с просьбой гарантировать достигнутые ими договоренности и соглашаются выполнять решения гарантов.
Приложение № 13
Заключение по правовой оценке и сущности "Заявления о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта"
I. Из текста заявления вытекает, что две равноправные конфликтующие стороны, под эгидой ООН, при посредничестве Российской Федерации и СБСЕ, вступают в определенные договорные отношения.
В соответствии с этим стороны обязуются не применять силу и угрожать ею, определяют конкретные правила (нормы) плана по проведению операции по поддержанию мира, создают правовой режим будущих государственно-правовых отношений.
Следует отметить, что Заявление констатирует отсутствие в настоящее время оформленных государственно-правовых отношений между сторонами. В связи с чем они берут на себя обязательства разработать предложения по их установлению.
Как видно из текста Заявления, сторонами достигнуто понимание о совместной деятельности в сферах внешней политики, пограничной и таможенной службы, энергетики, транспорта, связи, экологии, обеспечения прав человека (ст. 7).
Эти сферы государственной деятельности свойственны только суверенному государству. Том самым стороны в конфликте признали наличие таковых у каждой из них и выразили согласие делегировать эти функции в совместное ведение.
Из факта признания государственной суверенности сторон следует, что они выступают как субъекты международного права.
При этом надо иметь в виду, что с точки зрения права, международно-правовая субъективность государства не зависит от признания его другими государствами или международными организациями. Признание не создает субъекта, а констатирует его появление.
Субъектом международного права является тот, кто в состоянии создавать для себя путем международных двухсторонних или многосторонних юридических соглашений юридические обязательства. У него есть население (граждане), если это государство и он властвует на своей территории.
Абхазия обладает всеми этими признаками. Подписание Заявления представителями ООН, СБСЕ и РФ дополнительно придают ему характер международного соглашения
Договоры Республики Абхазия с Республиками Татарстан и Башкортостан, которые в соответствии с их Конституциями считаются субъектами международного права, является одним факторов признания Абхазии международно-правовым субъектом.
11. Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта фактически является международным договором,
Придание ему наименования "Заявление" не меняет правовой сути (видимо, учитывается политико-психологический аспект этого документа).
Исходя из изложенного, можно сделать следующие выводы:
1. Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта является международным (межгосударственным) договором.
2. Обе конфликтующие стороны выступают в нем как равноправные субъекты международного права, не связанные друг с другом государственно-правовыми отношениями.
3.По своему содержанию "Заявление" свидетельствует о намерении сторон установить отношения, которые формируются как конфедеративные (ст. 7).
Профессор международного права Р.А. Тузмухамедов
Приложение № 1
Legal opinion on
The Validity and Interpretation othe 4 April 1994 Georgian-Abkhazian Agreements
prepared by
Dr. Bart Driessen
at the request of
the Unrepresented Nations and Peoples Organization (UNPO)
Legal opinion on the validity and interpretation of the 1994 Agreements
We have been asked by the Unrepresented Nations and Peoples Organization to prepare an independent legal opinion on certain aspects relating to the agreements signed by the Abkhazian and Georgian delegations on 4 April 1994 [hereinafter: 'the 1994 Agreements']. The package then agreed to consists of two instruments: the Declaration on measures for a political settlement of the Georgian / Abkhaz conflict (hereinafter: 'the 1994 Declaration') and the Quadripartite Agreement on voluntary return of refugees and displaced persons (thereinafter: 'Quadripartite Agreement').- The issues concerned are the following:
1. What-is-the legal validity of the 1994 Agreements?
2. What are their possible legal interpretations?
Before discussing these questions, it should be observed that this memorandum does not intend to provide an opinion on other aspects relating to the Abkhaz-Georgian conflict than those touched upon by these two questions. In preparing this opinion I wish to thank a number of other international jurists who provided their comments.
1. The legal validity of the 1994 Agreements
No formal, specific ground for nullity of the 1994 Agreements has been raised by any of the Parties. This legal opinion will therefore consider the most likely courses which such an argument, if made, would take, and the proper responses to it.
The first issue is to what extent the 1994 Declaration is an agreement binding ill international law; second, the question is discussed to what extent the Government of Abkhazia has the capacity to conclude an agreement with the Government of Georgia under international law. The acceptance of the Agreement by Abkhazia and Georgia under their respective internal laws is a separate (although not unconnected) matter. This question bears upon the issue to the international status of Abkhazia in 1994, during and in the period following the signing of the Agreement. The issue of ratification, and the possible argument that the 1994 Agreements were concluded by a party under coercion will also be discussed.
To what extent is the 1994 Declaration a binding Agreement?
In customary international law the particular designation of an international agreement is not decisive for determining its validity0. The name of a text is no more than refutable evidence. It follows that the 1994 Declaration, even though termed 'declaration' by the Parties, can constitute an international agreement. In order to assess whether the 1994 Declaration constitutes an agreement in international law, the intention of the parties to be bound by the agreement is of paramount importance1.
The Declaration is signed by official Abkhaz, Georgian, and Russian representatives, as well as by the Ambassador Brunner, Special Envoy of the Secretary-General on behalf of the United Nations and Ambassador Manno for the CSCE.
0 See Article 2(1)(a) of the 1969 Vienna Convention on the law of treaties which reflects in this respect customary international law, and the ILC's Commentary in YBILC 1966 II at 188.
1See the Aegean Sea Case, ICJ Rep. 1978 at 39.
It contains obligations and rights for the Parties in the conflict. In this context it is useful to recall that the signing of the 1994 Agreements was witnessed by the Secretary-General of the United Nations. It is further noted that the President of the Security Council, in response to the signing of the 1994 Agreements noted that '[t]he Council considers the signing in Moscow on 4 April 1994 of the "Declaration on measures for a political settlement of the Georgian/Abkhaz conflict" (S/1994/397, annex I) and the "Quadripartite Agreement on voluntary return of refugees-and displaced persons" (S/1994/397 annex II) as an encouraging event, laying the basis for further progress towards the settlement of the conflict.
The Council calls upon both parties [i.e., Abkhazia and Georgia] to observe strictly the cease-fire and other commitments under the agreements and to use the atmosphere of constructive cooperation, which has emerged during the negotiations, for the solution of other key issues of the settlement.' (Emphasis added)2
These facts indicate that the United Nations consider the 1994 Declaration and the Quadripartite Agreement to be binding in international law, especially in view of the fact that the international community apparently considered the signing of these two acts to be one event.
In fact, if the 1994 Declaration was intended to be non-binding, it ipso facto follows that the cease-fire arrangements, which are an integral part of it, would also be non-binding. It cannot be accepted that the Georgian and Abkhazian parties, or the United Nations or the Russian Government would have intended to conclude such a 'non-binding cease-fire'.
In summary, the nature and circumstances of the signing of the agreements indicate that the 1994 Declaration was intended by the signatory Parties to be a binding instrument3 .
The proviso in № 7 of the 1994 Declaration that '[t]he parties held discussion on distribution of powers on the understanding that any agreement on this issue is part of a comprehensive settlement and will be reached only once a final solution to the conflict has been found' does not alter this conclusion in view of the fact that none of the Parties may act before the adoption of a comprehensive settlement in a way that would frustrate the object of the 1994 Declaration.
1.2 The capacity of Abkhazia to conclude the 1994 Agreements
The matters discussed in this section are highly debated in international law; and it seems therefore safest to take a conservative view of the part of the law concerned.
2 S/PRST/1994/17 of 8 April 1994.
3The fact that the cease-fire aspects of the 1994 Declaration were elaborated in a later Agreement on a Cease-Fire and Separation of Forces of 14 May 1994 (S/1994/583 of May 17 1994) does not alter this conclusion.
2.2.1 The legal status of Abkhazia in the eyes of the United Nations
It would seem uncontested that the United Nations, before and after conclusion of the 1094 Agreements, considered and continues to consider Abkhazia to be part of Georgia4. In this sense the Note of the President of the Security Council of 8 October 1992 must be interpreted, in which he calls 'on all the parties ... to observe the terms of the agreement concluded on 3 September 1992 in Moscow which affirms that the territorial integrity of Georgia shall be assured5.' It would seem equally certain that neither the Security Council, nor the international community formally recognized the independence of Abkhazia in the time before the conclusion of the 1994 Agreement.
After the 1994 Agreement the United Nations continued to consider Abkhazia a part of the Republic of Georgia. The President of the Security Council issued a statement on 2 December 1994 that
'The Security Council... believes that any unilateral act purporting to establish a sovereign Abkhaz entity would violate the commitments assumed by the Abkhaz side to seek a comprehensive political settlement of the Georgian-Abkhaz conflict. The Security Council reaffirms its commitment to the sovereignty and territorial integrity of the Republic of Georgia6.
As a matter of UN practice, states are recognized upon gaining independence within the borders they possessed prior to obtaining independence (uti possidetis)7. This principle has been applied invariably by the international community in the context of decolonisation. It has been recognized as equally important in the context of general international law.' It thus appears that, at least up till now, Abkhazia has not been recognized formally as a state by the international community in view of the United Nations' support for the statehood of Georgia within its previous borders.
1.2.2 Abkhazia's capacity to conclude the 1994 Agreements
The non-recognition of Abkhazia by the Security Council8 does not ipso facto imply that Abkhazia has no status in international law, or that it would be unable to conclude legally binding agreements. There are several different arguments here. First, it would seem that Abkhazia has sufficient attributes of statehood to warrant a certain de facto recognition. Second, even if Abkhazia were not a state, then President
4Compare SC res. 896 of 31 January 1994: 'Calls upon all concerned to respect the sovereignty and territorial integrity of the Republic of Georgia and stresses the importance it attaches to such respect.' This has been a continuous line in SC resolutions (see, e.g., 906 of 25 March 1994).
5 S/24637 of 8 October 1992.
6S/PRST/1994/78 of 2 December 1994. See further SC res. 937 of 21 July 1994 "respecting fully the sovereignty and territorial integrity of the Republic of Georgia ..." SC res. 971 of 12 January 1995, SC res. 993 of 12 May 1995, SC res. 1036 of 12 January 1996. SC res. 1077 of 22 October 1996 and SC res. 1096 of 30 January 1997.
7See in this context ICJ, Frontier Dispute (Burkina Faso vs Mali}, Rep. 1986 at 565:
'although there is no need, for the purposes of the present case" to show that [uti possidetis] is a firmly established principle of international law where decolonization is concerned, the Chamber nonetheless wishes to emphasize its general scope ... [It] is a general principle which is logically connected with the phenomenon of the obtaining of independence, wherever it occurs. Its obvious purpose is to prevent the independence and stability of new States being endangered by fratricidal struggles provoked by fratricidal struggles provoked by the challenging of frontiers'.
8The matter of recognition of Abkhazia by Georgia is dealt with below.
Ardzinba's Government would be capable to conclude certain kinds of treaties, such as the 1994 Agreement. These arguments are explored below.
Abkhazia's existence as a separate state; the recognition of its Government
It is generally accepted that states have the capacity to conclude international agreements9. The question thus arises, whether Abkhazia qualifies as a state in international law. It is assumed that if this question answered positively, the Government of Abkhazia is the legitimate government to conclude treaties for Abkhazia. This question is unrelated to the one whether the existence of an independent Abkhazia is considered desirable by the international community or by Georgia.
In international law there are two different, opposing theories on the nature of recognition of states. The arguments may be summarized as follows: according to one school of thought, statehood comes into being through recognition by other states or the international community. This appears at first sight to be the implicit thinking behind the Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union10. This theory is hard to justify with reality: there are examples of states which have existed for decades without being recognised by the majority of states. North Korea can be cited as .one example; Communist Vietnam prior to the unification with South Vietnam as another.
The second - and better accepted - theory holds that the existence of states is a factual matter, and that recognition by other states or the international community can be no more than evidence of statehood or a display of willingness to establish a certain level of relations with the recognised state.
It is not necessary for the appreciation of the Abkhaz-Georgian situation to enter into an academic debate on the best view of this issue. It would seem certain that even entities aspiring to statehood which are not formally recognised by other states do have rights vis-a-vis other states. For example, during four decades the state of Israel was not formally recognised by many Arab states; still, these states recognised that the territory of Israel could not be invaded by them. When in 1949 British planes were downed by the Israel air force, the United Kingdom at once informed the Israeli authorities that they would demand compensation. The fact that the United Kingdom had not recognised Israel at that time was not considered relevant. Last, before the Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM) was recognised by Greece, that country did in fact recognize that de facto a state existed on the territory of (former) Yugoslav Macedonia; indeed, Greece even negotiated with FYROM in order to reach a settlement on the name and state symbols of that state.
Moreover, to some extent the Tinoco Concessions arbitration may serve as guidance. Arbitrator Taft observed in that case that:
'The non-recognition by other nations of a government claiming to be a national personality, is usually appropriate evidence that it has not attained the independence and control entitling it by international law to be classed as such. But when recognition vel поп of a government is by such nations determined by inquiry, not into its do facto sovereignty and complete governmental control, but into its illegitimacy or irregularity or origin, their non-recognition loses something of evidential weight on the issue with which those applying the rules of international law are alone concerned.
9See Article 6 of the /969 Vienna Convention on the law of treaties, which reflects in this respect customary international law.
1031 ILM (1992) at 1486.
What is true of the non-recognition of the United States in its bearing upon the existence of a de facto government under Tinoco for thirty months is probably in a measure true of the non-recognition by her Allies in the European War. Such non-recognition for any reason, however, cannot outweigh the evidence disclosed by this record before me as to the de facto character of Tinoco's government, according to the standard set by international law11.
It seems accepted that this conclusion is also valid for the recognition of stages.
The question thus becomes what the criteria are under which Abkhazia would become a state. The best view appears to be that a state exist if, factually, it fulfils the following conditions:
'The State as a person of international law should possess the following qualifications: (a) a permanent population; (b) a denned territory; (c) government; and (d) capacity to enter into relations with other States12.'
As a factual matter, it would seem that these conditions are generally fulfilled by the Republic of Abkhazia. Objectively, Abkhazia exists as a polity; the Government of the Republic of Abkhazia has been in control of all of Abkhazia's territory13 from the Autumn of 1993 onwards. It has had a reasonably stable Government throughout the time. It is admitted that a large number of Abkhazia's residents have fled the country pursuant to the war activities; but this does not mean that the population of Abkhazia is not broadly determinable.
The last criterion, (d), refers to the constitutional law of the (purported) state concerned, and it would seem that the Abkhaz Constitution indeed empowers the republic to conduct international relations and to conclude treaties (see, e.g., Articles 47(8) and 53(4) of the Abkhaz Constitution).
The recognition of a state by other states would seem to be no more than evidence that the four above-mentioned criteria are fulfilled; formal recognition by the Government of Georgia, the United Nations, or third states would not create the state of Abkhazia. At the same time non-recognition may be an expression of disapproval with some aspect pertaining to the new state.
The Abkhazian Government's capacity to conclude the 1994 Agreements
Even if one would not follow the evidence that Abkhazia exists as de facto state, then it could still be argued that President Ardzinba's Government was competent to conclude the 1994 Agreements.
111923 RIAA i. 369, 381.
12Article I of the Montevideo Convention on Rights and Duties of Stales 7933, which is generally accepted as an expression of customary international law. Further Opinion I of the Badinter Commission (31 ILM 1488 (1992)):
'the existence or disappearance of the State is a question of fact: that the effects of recognition by other States arc purely declaratory; the State is commonly defined as a community which consists of a territory and a population subject to an organized political authority; that such a State is characterized by sovereignty.'
13Although it is admitted that in some smaller regions, such as the Gali region, effective control seems shaky. In general, however, it seems uncontested that the Abkhazian Government controls a more or less stable territory.
The 1994 Agreements are no ordinary agreements. They were drafted in the context of United Nations sponsored negotiations as part of a comprehensive settlement. Quite apart from the question whether President Ardzinba represents the state Abkhazia (a question addressed above), the question: arises whether the Government of Georgia acquiesced to the capacity of the Government of Abkhazia14 to conclude international agreements. In short, the following factors would seem relevant as evidence for such recognition:
1) Notwithstanding its claim that Abkhazia is a part of it, Georgia has in practice not treated the Abkhaz-Georgian conflict as an internal matter. It may be noted that the Abkhaz-Georgian conflict was brought to the attention of the United Nations by the Georgian government itself15. In order to construe some international aspect on the issue, the Georgian government has in the beginning of the conflict maintained that the conflict in Abkhazia was an 'undeclared war with the mercenaries, launched from the territory of a neighboring country'16; it would seem that subsequently this allegation was not insisted upon. It is Georgia that appealed to the United Nations to intervene in order to end the war.
2) There are many more types of entities in international law other than states and international organizations and it could be argued that it is not even necessary for Abkhazia to be a 'formally recognised' state. In this respect it must be noted that international agreements are concluded by entities as diverse as the Sovereign Military Order of St John of Malta, insurgent governments and by the Holy See. In New Zealand and Australia the authorities are beginning to accept the validity of agreements concluded between the British Empire and the indigenous populations in the last century17. All these entities are capable of concluding agreements valid in international law. Since this opinion is merely concerned with the two questions defined in the introduction, the question whether such treaty-making power is as extensive as that of states is left aside. There are, moreover, ample examples of non-state entities and states, concluding cease-fire and other binding agreements.
By signing them, the Government of Georgia has implicitly recognised that the Government of President Ardzinba has at least the competence to conclude the 1994 Agreements. The fact that Georgia has refused to refer to 'the Government of Abkhazia' but merely to 'the Abkhaz side' is of no relevance; the signature of the Georgian Government is much stronger evidence for the capacity of President Ardzinba's Government to conclude the 1994 Agreements than any formal non-recognition of that Government by Georgia could ever be.
3) The third point is linked with the previous one. The 1994 Declaration is part of a package which is based on an cease-fire between the Georgian and Abkhazian sides. The package signed on 4 April 1994 further included, next to clauses on the -principles for a political agreement of Georgian-Abkhazian relations, the Quadripartite
14Or, in UN parlance, 'the Abkhaz side.'
15See for instance S/24632 of 7 October 1992.
16Ibid. at 4.
17See also the Opinion of the International Court of Justice in the Western Sahara case, ICJ Rep. 1975 at 12, where the Court accepted that agreements concluded by African tribes with Spain could count as evidence that the Western Sahara was not terra nullius.
Agreement on voluntary return of refugees and displaced persons18. The political clauses in the 4 April 1994 Agreements cannot be taken out of that package without the other agreements belonging to the same package loosing their validity and essential features: A reading of the agreements of April 4 indicate that the agreement on the cease-fire and on the return of displaced persons and refugees depend, or at least are tied to, the agreement on principles for a political settlement of Georgian-Abkhaz relations.
A claim that President Ardzinba's Government was incapable of concluding the 1994 Agreements would by necessity imply that it was incapable to conclude the cease-fire - a point of view which is absurd and, if seriously maintained, highly dangerous for the peace process.
It follows that, even if one would deny that Abkhazia is a state still President Ardzinba's Government would be competent to conclude certain types of international agreements, such as cease-fire agreements and other agreements for the settlement of the war. Since the political declaration in the 1994 Agreements are part of a package of agreements including the cease-fire, by necessity President Ardzinba's Government was capable to conclude a valid international agreement on those matters as well.
It follows from the nature of the 1994 Agreements and from Georgia's willingness to sign them that the Abkhazian side was capable to conclude them.
Georgia is bound vis-a-vis Russia and the United Nations
As stated above, the 1994 Agreements were also signed by the Government of Russia and the United Nations19. It follows that, in any event, Georgia is bound by the 1994 Agreements vis-a-vis Russia and the United Nations. In this context it is again recalled that the President of the Security Council stated in this context that '[t]he Council calls upon both parties [i.e., Abkhazia and Georgia] to observe strictly the cease-fire and other commitments under the agreements №'20
1.2.4 Conclusion: the Abkhaz Government was capable to conclude the 1994 Agreements
The evidence that the Government of Abkhazia was capable to conclude the 1994 Agreements with Georgia validly in international law is clearly established:
- because Abkhazia factually is a state, notwithstanding UN Security Council i evolutions not recognising it as an independent state;
- and, regardless of the status of Abkhazia, because President Ardzinba's Government was capable to conclude cease-fire and other agreements with the Georgian Government, and that this capability was recognised by the Georgian Government and by the United Nations, Russia and the CSCE.
18Annex II of S/1994/397 at 4. It is noted that the 1994 Declaration in № 4 thereof explicitly refers to the Quadripartite Agreement. In this context also the Communique of the Parties of 13 January 1994, points 2 and 5, seems relevant.
19The 1994 Declaration was also signed by the CSCE.
20 S/PRST/1994/17 of 8 April 1994.
It should be emphasized again that relevant to the analysis of the agreements is also the process by which the parties negotiated and reached agreement on the terms. It was Georgia, which requested the United Nations Secretary General and Security Council to intervene in order to end the war between the Abkhazian and Georgian sides21. Negotiations took place under the chairmanship of, the United Nations, in the person, of the Special Envoy of the Secretary General, Ambassador E. Brunner. The Russian government played an additional facilitating role, and the CSCE, (Inter OSCE) took part in an observer capacity. The formal negotiations, which took place primarily in Geneva (at the UN) and in Moscow (at the Russian Foreign Ministry), took many months. Several memoranda of understanding and joint declarations were signed by the parties at the end of each negotiation session. The Georgian side as well as the Abkhazian side, but also the UN and Russia, considered both parties to be bound to those agreements, which the plenipotentiaries of each side signed. The agreements signed in Moscow on 4 April 1994, was the culmination of months of work and negotiation in which each side was very careful to secure their interests and see them reflected in the memoranda of understanding and other agreements signed.
At all phases, the principal political agreements mentioned above were co-signed by the representatives of the United Nations, Russia and the CSCE. The April 4 Agreements, because of their significance, in that they were viewed as basic agreements on which future negotiations and agreements would be based, were ceremoniously signed in the presence of the Secretary General of the United Nations himself and the Foreign Minister of the Russian Federation, in addition to being countersigned by the representative of the UN, Russia and the CSCE.
On a umber of occasions following the signing of the agreements, the UN Secretary General and the UN Security Council made reference to the need to adhere to those agreements and to observe their terms.
Entry into force of the 4 April 1994 Agreements
In general terms, if it is the clear intention of Parties that an agreement enters into effect by their mere signing it, ratification of the agreement is not necessary22.
In cases of cease-fire agreements such is generally the case. It is clear from the text of the 1994 Declaration that indeed such was the intention of the Parties:
Article 3 states: " By signing this declaration, the parties hereby commit themselves to a strict formal cease-fire from this date...' Similarly, the very last clause of the Quadripartite Agreement provides that '[this agreement shall enter into force with immediate effect . . .'
It therefore follows that ratification of the 1994 Agreements was not necessary for their entry into force, and that Georgia is bound in international law by the 1994 Agreements. The question whether Georgian internal law prescribes ratification is a matter of Georgian domestic law and would not affect the obligations of Georgia under international law.
21It should be noted that the Abkhazian government also appealed to the United Nations and to UNPO even before the armed conflict broke out. It received no response from the UN, but UNPO took action.
22See in this respect Article 12(1) (b) of the Vienna Convention on the law of treaties.
1.4 The argument that the 1994 Agreements were concluded under coercion
First, the fact pattern, including the behavior of Parties and their role in precipitating the Abkhaz-Georgian conflict, itself stops any claim by either Party that it was 'coerced' into signing the 1994 Agreements.
Second, such coercion - if it were to exist - could only be a ground for the 1994 Agreements to be void if the coercion was aimed at forcing the conclusion of those Agreements23. An agreement is void if signed under force or threat of force against a Party and is violable if the representatives of a Party are themselves put under duress. Neither of these situations existed in regard to the signing of the April 4 1094 Agreements. It would seem beyond doubt that, in this case, neither Abkhazia, nor Georgia, nor the United Nations, nor Russia forced one of the Parties to accept the terms of the l994 Agreements. Indeed, the 1994 Agreements are by no means biased towards the interest of one side; there are many aspects in the Agreements which are considered bу each Party as less than their optimal outcome.
It should be noted in particular that both Abkhazia and Georgia have on many occasions insisted on the prompt execution of the 1994 Agreements and especially of the clauses there of which best fitted their respective political positions. It follows that, even if Abkhazia or Georgia would have acted under coercion when they concluded the 1994 Agreements -which does not appear to be the case - they can no longer rely on that argument since both of them have since 1994 acquiesced in the legal validity of the 1994 Agreements.
In summary, it would seem that any claim based on coercion cannot succeed.
2. Possible legal interpretations of the 1994 declaration
For the sake of brevity this section of this memorandum will concentrate on the institutional aspects of the 1994 Declaration and will make some general observations on the remaining issues. Consequently, this memorandum cannot endeavor to be exhaustive.
The institutional provisions in the 1994 Agreements are laid down in №№ 5-8 of the 1994 Declaration, as follows:
№ 5. The Parties reaffirm their request for the early deployment of a peacekeeping operation and for the participation of a Russian military contingent in the United Nations peacekeeping force, as stated in the Memorandum of Understanding of 1 December 1993 (S/26875, annex) and the communique of 13 January 1994. The plan for carrying out the peacekeeping operation will be agreed upon with the parties to the conflict. The realization of the peacekeeping operation should also promote the safe return of refugees/displaced persons. The parties again appeal to the United Nations Security Council to expand the mandate of the United Nations Observer Mission in Georgia (UNOMIG).
№ 6. Abkhazia shall have its own Constitution and legislation and appropriate State symbols, such as anthem, emblem and flag,
23See Article 52 of the 1969 Vienna Convention on the law of treaties.
№ 7. The parties held discussion on distribution of powers on the understanding that any agreement on this issue is part of a comprehensive settlement and will be reached only once a final solution to the conflict has been found. At this stage, the parties have reached a mutual understanding regarding powers for joint action in the following fields:
(a) Foreign policy and foreign economic ties;
(b) Border guard arrangements;
(c) Customs;
(d) Energy, transport and communications;
Ecology and elimination of consequences of natural disasters;
Ensuring human and civic rights and freedoms and the rights of national minorities.
№ 8. The parties agree to continue energetic efforts to achieve a comprehensive settlement. The Parties will set up an appropriate committee, which will work on a standing basis, taking info-account the decisions of the Security Council, under the chairmanship of the United Nations with participation of representatives of CSCE and the Russian Federation and with the involvement of international experts. This body will meet alternatively in Moscow and Geneva. Its first meeting will be held in Geneva on 19 April 1994. A phased action programme will be worked out and proposals on the re-establishment of State and legal relations will be elaborated.'
The rights and obligations flowing from the 1994 Declaration.
As a first general point, it seems safe to adopt a cautious interpretation of the 1994 Agreements.
As a second point, it must be noted that all Parties to the 1994 Agreements are under an obligation not to act in such a way as to frustrate the purpose of the agreements. Since Georgia and Abkhazia concluded the 1994 Agreements, they are under an obligation to execute them in good faith.
The 1994 Declaration contains only few specific obligations and rights. The clauses dealing with the future political relations set out principles rather than detailed obligations. This is due precisely to the continuing disagreement between the Governments of Abkhazia and Georgia on the some fundamental aspects of a political solution of the conflict. As a result, care is needed to construe the interpretation of the 1994 Declaration.
2.2 The cease-fire: Parties should desist from deploying irregular units under their control '
The first point of importance concerns № 3 of the 1994 Declaration. The 'non-use of force or threat of the use of force' includes, apart from the obligation not to breach the cease-fire by actions from the regular armed forces or irregular forces of either side, also the obligation not to condone such actions24. In so far as irregular units effectively under control of the Parties are still operating in Abkhazia, either Party is
24This is also embodied in Article 2(f) of the Agreement on a Cease-Fire and Separation of Forces of 14 May 1994 (S/1994/583).
Under an obligation to desist from supporting them. The threat of the use of force can take the form of declarations or official government statements, the holding of military maneuvers clearly intended as a threat of force and actual troop movements in the direction of the opposing party, which show a readiness for combat.
2.3 The political clauses
The paragraphs of the 1994 Declaration concerning the political settlement of the conflict are №№ 6, 7 and 8. The agreed text is detailed on some points, but vague on others. This reflects the points of agreement and disagreement between the two Parties. As argued above, one must be careful not to read too specific legal interpretations from the text. Notwithstanding that, some conclusions may be drawn.
The 1994 Declaration does not clearly pronounce on the question of the Independent or other status for Abkhazia. Section 6 does state that "Abkhazia shall have its own Constitution and legislation and appropriate State symbols, such as anthem, emblem and flag." This means the Parties agreed on the statehood of Abkhazia. The precise extent of the powers of that state, or its international status is not mentioned in the section.
Section 7 refers to the future distribution of powers between Abkhazia and Georgia. Since Section 6 recognizes the statehood of Abkhazia, this clause refers to the distribution of powers between states. What this section does not do is qualify whether the status of the states is equal, nor what the nature of their relationship is to be. From the history of the negotiations and the statements made by both sides, it can be presumed that there was no agreement on this point: Georgia insisted on recognition of the territorial integrity of Georgia (including Abkhazia), while Abkhazia insisted on any agreement between the two Parties to be that between two states of equal status. Be that as it may, the parties did agree that in certain defined areas each would delegate powers for joint action. These areas are listed in Section 7 (a) to (f), as follows:
(a) Foreign policy and foreign economic ties;
(b) Border guard arrangements;
(c) Customs;
(d) Energy, transport and communications;
(e) Ecology and elimination of consequences of natural disasters;
(f) Ensuring human and civic rights and freedoms and the rights of national minorities.
Other than suggesting that there will be certain links between Abkhazia and Georgia; this section fails to specify whether the final political settlement will be 'federal' or 'confederal', or otherwise. This was one of the issues where Abkhazia and Georgia have been unable to reach agreement. It should be noted that, in practice, such terms have limited concrete meaning and that the actual level of self-government of Abkhazia will depend on the details of the arrangements and the spirit in which they arc implemented: throughout history there have been confederations where one dominant partner effectively controlled the confederation (e.g. the Habsburg Empire), while there have been federated states which guaranteed extensive sovereignty to its component entities.
It is relevant that № 8 provides that 'proposals on he re-establishment of State and legal relations will be elaborated' (emphasis added). The italicized terminology must be interpreted in the context of institutional law in the (former) Soviet Union since both Abkhazia and Georgia interpreted the text as such. This means, in essence, a recognition of the sovereignty of Abkhazia but one, which does not ipso facto exclude the recognition of the territorial integrity of Georgia.
"In the 1994 Declaration some areas of competence have been listed where 'powers for joint action' will be recognised. № 7 does not lay down who will be (ultimately) competent in the fields not listed for 'joint action' or how this arrangement is to work in practice; however, it appears to have been understood during the negotiations by both Parties; that the competences not listed in № 7 fall exclusively to the Abkhazian Institutions, and not to Georgia.
Indeed, for the provision of № 6 to be meaningful, the Constitution must be determined by the population of Abkhazia without interference from Georgia. The term 'its own legislation' is problematic: it does not explicitly say who is to draft such legislation (presumably the Abkhaz legislator), nor does it clarify the relation to Georgian legislation. It would seem to signify that the Abkhaz legislations concerned must rest on the Abkhaz Constitution.
Sections 6 and 7 should be read in conjunction. An 'own Constitution and legislation', with no further limitation than that imposed by № 7, would seem to imply that:
- the Abkhaz legislature and authorities will be competent in all fields not listed in № 7;
- that Georgia will not be competent to act for Abkhazia in those fields; and
- that Abkhazia and Georgia will be jointly responsible for the fields listed in № 7.
It seems an implicit necessity that a procedure be worked out for the settlement of differences of competence between Abkhazia and Georgia.
It must be noted that this interpretation is not inconsistent with the relevant part of the (unadopted) Proposals for political and legal elements for a comprehensive settlement of the Georgian/Abkhaz conflict25.
2.4 The role of the peacekeeping forces
At the time of the negotiations leading to the 1994 Agreements there was a difference of opinion relating to the precise task of the peace keeping forces. On the one hand, the Georgian view could be summarized that the peacekeeping forces were to police the whole territory of Abkhazia, whereas the Abkhazian Government favored these troops to act as a buffer to separate the Parties.
The 1994 Agreements, as well as the Agreement on a Cease-Fire and Separation of Forces were based on a compromise of these views and consequently, any interpretation ignoring that fact would not seem to reflect the will of the Parties.
2.5 The return of refugees
One reason why the return of refugees to Abkhazia has been delayed is the concern of the Abkhazian Government that among such refugees may be destabilizing elements. An other reason is the fear for the safety of some of the returning refugees who are thought to have been involved in acts of violence and brutality against Abkhazians.
25S/1994/529 of 3 May 1994 al 11.
That rises the issue to what extent the Government of Abkhazia is entitled to refuse access to Abkhazia to such persons.
Article 3(c) of the Quadripartite Agreement provides in this respect that: '[d]isplaced persons/refugees shall have the right to return peacefully without risk of arrest, detention, imprisonment or legal criminal proceedings.
Such immunity shall not apply to persons where there are serious evidences that they have committed war crimes and crimes against humanity as defined in international instruments and international practice as well as serious non-political crimes committed in the context of the conflict. Such immunity shall also not apply to persons who have previously taken part in the hostilities and are currently serving in the armed formations, preparing to fight in Abkhazia.
Persons falling into these categories should be informed through appropriate channels of the possible consequences they may face upon return.'
This provision lays down several guidelines. First, a person will only fall under this exception if he has committed one of the following crimes or falls in the third category:
1) war crimes and crimes against humanity as defined in international instruments and international practice: several international agreements define such crimes. The definition in Article 6 of the Charter annexed to the Agreement for the Establishment of an International Military Tribunal 1945 is one of the most authoritative. Under it, 'war crimes' are defined as 'violations of the law or customs of war. Such violations shall include, but not be limited to, "murder, ill-treatment or deportation to slave labor or for any other purpose of civilian population of or in occupied territory, murder or ill-treatment of prisoners of war ... killing of hostages, plunder of public or private property, wanton destruction of cities, towns or villages, or devastation not justified by military necessity.' 'Crimes against humanity' are defined as 'murder, extermination, enslavement, deportation, and other inhumane acts committed against any civilian population, before or during the war, or persecutions on political, racial, or religious grounds in execution of or in connection with any crime . . . whether or not in violation of the domestic law of the country where perpetrated.'
2) serious non-political crimes committed in the context of the conflict: there appears to be no agreed definition of this term. To a large extent it will cover the crimes defined under 1), with the exception that no political element is required.
3) refugees/displaced persons previously taking part in the hostilities who are currently serving in armed formations, preparing to fight in Abkhazia. It is important to note that all these conditions must be fulfilled.
It is not enough for mere suspicions to exist against persons that they have committed one of the crimes above; the Quadripartite Agreement requires that 'serious evidences' exist, and that the persons concerned are informed of the charges against them through the 'appropriate channels' (.i.e., for instance, through UNHCR officials).
It appears that the exceptions allowed under this provision may not be interpreted too broadly.
Conclusions
The 1994 Agreements have established legal obligations for the Parties. In other words, Georgia and Abkhazia are legally bound to execute the 1994 Declaration and the Quadripartite Agreement in good faith.
It should be noted that any revocation of the 1994 Agreements by either Party on whatever ground, would imply that the cease-fire itself is-revoked. That would mean that Georgia and Abkhazia would revert to a factual state of war.
Both Parties are under an obligation not to support or condone acts of war against the other by military or irregular units. And both parties are under an obligation not to threaten with the use of force against the other Party.
Although the 1994 Agreements certainly are no more than the first building stones of a comprehensive solution of the Abkhaz-Georgian conflict, they do lay down certain principles, which should be the basis for a future organization of the political relations between Abkhazia and Georgia:
Abkhazia must be involved in policy-making and legislation in the following fields:
(a) foreign policy and foreign economic ties;
(b) border guard arrangements;
(c) customs;
(d) energy, transport and communications;
(c) ecology and elimination of consequences of natural disasters;
(f) ensuring human and civic rights and freedoms and the rights of national minorities.
The Abkhaz institutions should be responsible for policy-making and legislation in all other policy domains.
Brussels, 4 July 1997.
Автор:А.Джергения, личный Представитель Президента Республики Абхазия
