Кавказский Узел

16:58 / 07.10.2013Северный Кавказ: сложности интеграции (III): государственное управление, выборы, верховенство права

ДАННОЕ СООБЩЕНИЕ (МАТЕРИАЛ) СОЗДАНО И (ИЛИ) РАСПРОСТРАНЕНО ИНОСТРАННЫМ СРЕДСТВОМ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, ВЫПОЛНЯЮЩИМ ФУНКЦИИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА, И (ИЛИ) РОССИЙСКИМ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦОМ, ВЫПОЛНЯЮЩИМ ФУНКЦИИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА.

"Кавказский узел" публикует третью часть доклада Международной Кризисной группы "Северный Кавказ: сложности интеграции". Третья часть доклада посвящена вопросам государственного управления, организации и проведения выборов в органы власти, проблемам обеспечения верховенство права. Ранее "Кавказским узлом" были опубликованы первая и вторая части доклада "Северный Кавказ: сложности интеграции": Часть I, этничность и конфликт и Часть II, исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним. Перевод с английского языка.

Доклад International Crisis Group №226 (Европа), 6 сентября 2013 года.

Краткое содержание

На сегодняшний день вооруженный конфликт на Северном Кавказе остается самым кровопролитным в Европе. В 2012 году его жертвами стали не менее 1225 человек (700 убитых, 525 раненых), а в первом полугодии 2013 года были убиты как минимум 242 человека, 253 – ранены. Уровень насилия самый высокий в Дагестане, за ним следуют Чечня и Ингушетия (в последней ситуация ухудшилась в 2012 году). Среди важных причин нестабильности – неурегулированные споры вокруг территорий, административных границ, земель и ресурсов, усугубляющиеся межэтническим и религиозным напряжением, неспособностью государства гарантировать справедливое политическое представительство, принцип верховенства права, качественное управление и экономический рост. Политическое и социальное отчуждение жителей региона усиливается из-за его внутренней фрагментации и слабой интеграции с остальными частями Российской Федерации.

С момента прихода к власти в 1999 году Владимир Путин последовательно сворачивал беспрецедентную автономию, которую российские регионы получили после распада СССР, и в результате создал высокоцентрализованное государство. Многие жители Северного Кавказа чувствуют свою отстраненность от решений, которые принимаются и исполняются федеральными органами власти в Москве. Массовые нарушения и подтасовки в ходе парламентских выборов 2011 года и президентских выборов 2012 года в регионе еще больше подорвали легитимность государства в глазах общества.

Эти чувства, вероятно, только усилятся после 8 сентября, когда вместо прямых выборов, обещанных в рамках масштабной реформы, предложенной бывшим президентом Дмитрием Медведевым, новые лидеры будут определены непрямым голосованием в Дагестане и Ингушетии. В марте 2013 года Госдума отказалась от возврата прямых выборов губернаторов в ряде случаев. Ссылаясь на дестабилизирующий потенциал выборов, она передала полномочия назначать глав субъектов Федерации законодательным органам власти регионов, включая семь субъектов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО). Ранее с 2004 года эти полномочия были у Президента РФ. Таким образом, у граждан по-прежнему очень мало возможностей демократическим путем влиять на власть и принимать значимое участие в политической жизни. Выборы глав регионов могли предоставить возможность улучшить качество государственного управления и помочь лучше интегрировать Северный Кавказ с остальной страной.

Неподотчетная и непрозрачная, система управления становится подверженной захвату неформальными сетями (часто основанными на родственных или этнических связях), которые объединяют лидеров местных кланов, бизнесменов и политиков. Такие сети доминируют в политической жизни, присваивают ресурсы и мешают карьерному росту молодых специалистов. Многие местные группы интересов имеют связи с федеральным руководством и представлены в федеральных органах власти, где имеют тенденцию в большей степени отстаивать свои интересы, а не интересы избирателей. В некоторых республиках должностным лицам противостоят общественные объединения, оппозиция и религиозные группы. Однако им не удалось добиться улучшений в сфере управления и восстановить систему сдержек и противовесов, которая могла бы способствовать эффективному разрешению конфликта и развитию региона.

Почти двадцать лет произвола силовых структур лишили граждан веры в верховенство права и подтолкнули некоторых жертв насилия к уходу в исламистское подполье, о чем Кризисная группа писала в предыдущих докладах. Безнаказанность привела к тому, что насилие прочно вошло в практику правоохранительных органов даже при расследовании мелких преступлений. Правозащитные организации задокументировали множество случаев насильственных исчезновений, пыток и внесудебных казней, однако пострадавшие не находят средств правовой защиты на национальном уровне. Для многих из них последней надеждой на восстановление своих прав остается Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), где Россия лидирует по числу ожидающих рассмотрения жалоб.

В совокупности все эти факторы порождают в людях недоверие к государственным институтам. Для значительной части населения этого преимущественно мусульманского региона законы и правила светского государства себя дискредитировали, что повышает привлекательность более консервативных моделей, основанных на исламском и обычном праве, и сводит на нет робкие попытки добиться поддержки местных жителей в борьбе с терроризмом. Многие ищут альтернативные способы организации жизни своих общин. Особенно в восточных республиках Северного Кавказа, где и суфийские, и салафитские общины создают параллельную реальность с альтернативными институтами.

Настоящий доклад – третий в обзорной серии материалов северокавказского проекта Кризисной группы, рассказывающего о сложностях интеграции – посвящен вопросам госуправления, политики и права. До этого в октябре 2012 года вышли два исследования об этнических и национальных группах региона, их спорах и противоречиях; об исламском факторе и вооруженном подполье; о государственной политике в сфере религии и борьбы с вооруженным подпольем. Следующий доклад об экономических и социальных проблемах региона завершит исследование основополагающих причин кровопролитного конфликта. Приведенные ниже рекомендации основаны на анализе, представленном в первых трех докладах.

I. Введение

Вооруженный конфликт на Северном Кавказе продолжается, и в первом полугодии 2013 года человеческие потери составили как минимум 242 убитыми и 253 ранеными¹. Центром насилия остается Дагестан, где почти ежедневно происходят нападения боевиков или операции силовых структур. С января произошло восемь крупных терактов: четыре в Дагестане и по два в Ингушетии и Чечне; в прошлом году четыре террориста-смертника подорвались в Дагестане и по одному в Чечне, Ингушетии и Северной Осетии. 3 июля 2013 года лидер исламистского подполья Доку Умаров отменил мораторий на удары по гражданскому населению России, объявленный им 17 месяцами ранее, и призвал боевиков сорвать проведение зимней Олимпиады-2014 в Сочи².

Причин продолжения насилия множество. Боевики, воюющие под знаменами радикального салафизма, хотят создать в регионе политическое образование, живущее по законам шариата (мусульманского права). Они нападают на представителей российской государственной власти и силовых структур, которые, в свою очередь, стараются уничтожить подполье, используя преимущественно жесткие силовые методы и тактику запугивания. Однако, как Кризисная группа отмечала в предыдущих докладах, большинство салафитов не берет в руки оружие, но испытывает трудности в интеграции в светскую общественную и экономическую жизнь. Их присутствие становится все заметнее, особенно на востоке региона, где общий уровень религиозности высок: много мечетей и молельных комнат, религиозные праздники объявлены выходными днями, в публичном пространстве много женщин в хиджабах, работают исламские образовательные учреждения³.

Другая причина – глубокий религиозный конфликт, два десятилетия разделяющий северокавказских мусульман на традиционалистов и фундаменталистов (к последним преимущественно относятся салафиты), особенно в Дагестане, Чечне и Ингушетии. Государство встало на сторону традиционалистов, чьи религиозные лидеры склонны принимать светскую власть, фактически запретив и преследуя салафитов, что ведет к радикализации части сообщества. Между тем в 2010 году власти Дагестана, Ингушетии и Карачаево-Черкесии начали либерализацию политики по отношению к умеренным салафитам, вступили в диалог с их лидерами и создали комиссии для содействия возвращению к мирной жизни и адаптации боевиков. Все это способствовало снижению уровня насилия.

В докладе 2012 года Кризисная группа описывала две модели борьбы с вооруженным подпольем. Одну реализует в Чечне Рамзан Кадыров, преимущественно используя жесткие силовые меры и запугивание салафитов и их родственников. Другую впервые начал опробовать бывший президент Дагестана Магомедсалам Магомедов, создавший некоторое пространство для диалога и интеграции мирных фундаменталистских групп⁴. Позже Магомедова сменил Рамазан Абдулатипов, который при поддержке Москвы склоняется к подходу, больше похожему на чеченский. В результате последовал новый виток эскалации⁵.

Благодаря уникальному этнокультурному и религиозному разнообразию в регионе возникли эффективные механизмы достижения компромиссов и разрешения конфликтов, но одновременно это разнообразие становилось причиной кровопролития. Наиболее масштабным насилие было в Чечне, где борьба за независимость привела к двум войнам, а также в Пригородном районе Северной Осетии – зоне вооруженного конфликта между осетинами и ингушами. У черкесов, кабардинцев, балкарцев, карачаевцев, казаков, русских и народов Дагестана тоже накопились свои исторические обиды и неурегулированные противоречия, сформулированные в терминах этничности. Эскалация этих противоречий приводит к конфронтации и массовым дракам, нападениям на отдельных лиц и угрожающей риторике. Большинство таких споров, в основном из-за административных границ, земель и доступа к ресурсам, пока не переросло в вооруженный конфликт. Но оставаясь неразрешенными, территориальные конфликты и противоречия – такие как в Пригородном районе, вокруг Ауховского района и других частей Дагестана, чечено-ингушской административной границы, в Кабардино-Балкарии и в многонациональном Ставропольском крае – вызывают сильное недовольство и гнев, создавая питательную среду для подполья.

Во избежание дальнейшего ухудшения ситуации российским федеральным, региональным и местным властям необходимо начать распутывать сложные узлы конфликтов и искать решения, приемлемые для всех сторон. Третий доклад обзорной серии Кризисной группы "Северный Кавказ: сложности интеграции" рассмотрит, в какой степени реализуются такие меры и какие изменения с целью улучшения качества государственного управления, выборов, работы правоохранительной и судебной систем могли бы быть возможны.

II. Россия между децентрализацией и "вертикалью власти"

Согласно Конституции 1993 года, Россия является федеративным государством с республиканской формой правления, организованным по национально-территориальному принципу⁶. Субъекты Федерации равноправны с точки зрения Конституции, однако сильно отличаются по размерам, статусу и степени политической автономии⁷. В 1990-х годах республики предъявляли к центру беспрецедентные требования автономии, и президент Борис Ельцин, нуждавшийся в поддержке национальных республик, пошел на многочисленные уступки⁸. Федеративный договор 1992 года предоставил всем национальным республикам особый статус и атрибуты государственности (конституции, парламенты, верховные суды, президентов, официальные языки), а также право распоряжаться собственностью и ресурсами⁹. С учетом центробежных тенденций и экономических трудностей полуконфедеративное устройство, скорее всего, было единственным способом остановить дальнейший распад страны. Однако к середине десятилетия многие региональные законы противоречили федеральным, разделение полномочий стало размытым, и способность центра собирать налоги резко снизилась, что привело к захвату государственной власти на региональном уровне местными элитами¹⁰.

Преемник Ельцина Владимир Путин стремился заново консолидировать власть, и к середине 2000-х годов ему удалось создать то, что эксперты называют "федерацией без федерализма", а руководство страны – "вертикалью власти"¹¹. Эти изменения затронули всю Россию, однако наиболее ярко проявились на Северном Кавказе с его дотационной экономикой, слабо представленными политическими партиями и неэффективными местными институтами, а также значительно большей свободой силовиков в части применения насилия.

Под руководством Дмитрия Козака – близкого соратника Путина – была создана комиссия по разграничению полномочий между регионами и центром. Центр вернул себе право назначать руководство федеральных министерств и ведомств на региональном уровне¹². Согласно новому налоговому кодексу, поступления перераспределились в пользу центра, бюджетная система стала централизованной, а регионы для управления своими средствами должны были присоединиться к системе Федерального казначейства¹³.

A. Современные федеративные отношения

В 2000 году в рамках централизации регионы России были объединены в семь округов, в каждый из которых был назначен полномочный представитель президента (должность, не предусмотренная Конституцией)¹⁴. В 2010 году из Южного федерального округа был выделен отдельный Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) – самый маленький из федеральных округов и единственный, где русские не составляют большинства населения. Центром округа стал город Пятигорск, а полномочным представителем в СКФО – Александр Хлопонин¹⁵. Несмотря на свои исторические связи с СКФО, в него не вошла Республика Адыгея, однако был включен Ставропольский край, вопреки недовольству и публичным протестам казачества и русских националистов¹⁶. В 2010 году была принята стратегия социально-экономического развития СКФО, а в 2012 году появилась соответствующая госпрограмма. В качестве главных задач президент Дмитрий Медведев определил создание центров экономического роста, промышленных и туристско-рекреационных зон, а также координацию стратегий государства и бизнеса; ответственность за их выполнение была возложена на Хлопонина¹⁷.

Возможности республиканского руководства и граждан участвовать в принятии решений и влиять на политику через Совет Федерации (верхнюю палату парламента, включающую в себя по два представителя от каждого региона) заметно уменьшились. Главы республик, губернаторы и председатели региональных законодательных органов власти больше не заседают в Совете Федерации по праву должности; вместо них теперь назначается по одному представителю от законодательного и от исполнительного органов власти. Хотя многие сенаторы имеют слабую связь (или почти никакой связи) с представляемыми ими регионами, в случае Северного Кавказа такое можно сказать только об одном члене Совета Федерации¹⁸. Остальные сохраняют тесные контакты с местными элитами и бизнесом.

С отменой выборов по одномандатным округам в 2005 году сократилось влияние граждан и на Государственную Думу (нижнюю палату парламента). Депутаты избирались по партийным спискам в соответствии с пропорциональной системой, а порог для прохождения партии в Думу был повышен с 5 до 7 процентов. Пока в апреле 2012 года новые поправки к закону о политических партиях не позволили регистрировать партии с численностью в 500 человек в половине регионов страны, для регистрации необходимо было иметь 50 тысяч членов как минимум в половине из 83 регионов России. Федеральные партии до сих пор не могут объединяться в коалиции для участия в выборах, региональные партии запрещены. С 2008 года "Единая Россия" имеет большинство во всех региональных законодательных органах власти и почти все главы регионов являются ее членами¹⁹. В промежутках между избирательными кампаниями федеральные партии на Северном Кавказе практически бездействуют, а их программы редко предлагают решения местных проблем.

В каждом из 83 регионов России есть свой глава исполнительной власти и орган законодательной власти. В городах и муниципальных районах – свои главы и советы. На практике модель управления на Северном Кавказе превратилась в то, что многие местные жители называют "неоколониализмом", когда территорией управляют назначенные элиты, отчитывающиеся перед своим начальством, а не перед местными избирателями. Они обеспечивают подчинение региона центру и необходимые результаты на выборах, а также гарантируют силовым структурам беспрепятственное проведение операций, сопровождающихся, в том числе, неизбирательным применением силы²⁰. Ведущий российский эксперт по федерализму объясняет: "Все федеральные округа управляются колониально, но когда добавляются этнические различия, ощущение колониальности усиливается. Но колония – это место, откуда выкачивают ресурсы, а в Кавказ вкладывают огромные средства. Поэтому здесь мы видим не колониальную систему в классическом виде, а суперцентрализованную систему управления, которая пытается решать проблемы Северного Кавказа заливкой деньгами"²¹.

С 2004 года первых лиц регионов назначал президент РФ²². Прямые выборы были возвращены в 2012 году, однако после переизбрания Путина Дума частично отменила реформу²³.

B. Местное самоуправление

Согласно Конституции, местное самоуправление самостоятельно и не входит в систему органов государственной власти, однако ему могут быть переданы отдельные государственные полномочиями с выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств при контроле государства за их реализацией. Местное самоуправление с учетом исторических и иных местных традиций гарантируется статьями 130-133 Конституции РФ. Принципы организации местного самоуправления изложены в Федеральном законе №131²⁴. Изменение муниципальных границ может осуществляться с согласия населения. Однако, как Кризисная группа отмечала ранее, перед местными администрациями на Северном Кавказе остро стоят такие проблемы, как неразрешенные земельные споры, отсутствие четкого разделения между муниципальными, республиканскими и федеральными землями и другие сложности, связанные с мораторием на земельную реформу в большинстве республик. Часто эти споры приобретают национальную окраску²⁵.

Из-за территориальных конфликтов и споров вокруг границ до 2009 года были отложены муниципальные выборы в Ингушетии и Чечне. Ингушетия претендует на Пригородный район Северной Осетии, а Чечня – на Сунженский и Малгобекский районы Ингушетии. Свою роль в задержке выборов в Чечне сыграл и режим контртеррористической операции, снятый только в 2009 году. Ингушская оппозиция резко критиковала выборы за то, что те де-факто легитимировали границы избирательных округов, и с 2012 года руководители Чечни и Ингушетии ожесточенно спорят о демаркации границы между республиками.

Из-за часто меняющейся нормативно-правовой базы и усилившейся централизации местное самоуправление оказалось в непредсказуемых условиях. Требования министерств и государственных органов часто противоречат друг другу, а объемы необходимой отчетности оказываются удушающими²⁶. И, тем не менее, местные власти, не теряющие связи с избирателями, могут многое изменить. "Органы местного самоуправления в регионе должны учитывать многочисленные интересы разнообразных акторов – государственных органов, общественных лидеров, богатых предпринимателей... В некоторых дагестанских селах большая часть инфраструктуры – от ремонта школ до прокладки дорог – делается жителями при поддержке местных спонсоров – выходцев из села", – отмечает эксперт²⁷.

Вместе с тем республиканские чиновники все больше контролируют местные выборы. Особенно это касается Дагестана, где некоторые главы районов превратились в баронов, управляющих своими территориями как феодальными владениями. Республиканские власти скорее заинтересованы в зависимой, лояльной местной элите, которую они могут экономически привязать к себе федеральным финансированием, а не в сильном, качественном местном самоуправлении. В итоге из-за снижения качества местного самоуправления и государственных услуг в обществе копится недовольство.

C. Финансирование и бюджеты

Северокавказские регионы находятся в сильной финансовой зависимости от центра. Дотационность их бюджетов в 2012 году варьировала от 85 процентов в Ингушетии до 56 процентов в Северной Осетии и 30 процентов в Ставропольском крае. В действительности зависимость может быть еще выше, так как в регионе реализуется целый ряд программ с федеральным софинансированием²⁸. В Дагестане в 2012 году действовало 55 таких программ общей стоимостью почти 20 миллиардов рублей, не считая еще порядка 50 миллиардов рублей прямых дотаций. Доля федерального финансирования меняется от программы к программе. Программа развития Ингушетии более чем на 90 процентов финансируются из федерального бюджета, а программа "Юг России" – лишь на треть²⁹.

Большая часть налоговых поступлений уходит в федеральный бюджет, через который в виде дотаций перераспределяется по регионам. Бывший президент Медведев признавал, что чрезмерная налоговая и бюджетная централизация является серьезной проблемой, и в своем последнем бюджетном послании призывал к реформе³⁰. В то же время формальная централизация сосуществует с неофициальной автономией, и расходование средств часто контролируется слабо.

Управление бюджетом, зависимым от дотаций, поступление которых порой непредсказуемо по срокам, представляет собой серьезную проблему на местном уровне. Планирование затруднено, потому что главы местных администраций должны сначала дождаться финансирования и только потом нанимать подрядчиков. У них мало возможности для маневра при чрезвычайных обстоятельствах. Глава района в Карачаево-Черкесии рассказал:

"Народ мне говорит: "Я налоги плачу, а вы не можете ни дорогу сделать, ни свет". И сверху меня спрашивают: "Почему воду не подаете?" А я им отвечаю: "Дайте мне денег на трубу". Они говорят, что сейчас денег в бюджете нет. И что мне делать? Мне нужна возможность самостоятельно добыть эти деньги! Государство должно развернуть налоговую пирамиду в пользу местных властей... Если бы у меня было больше доходов, я бы начал планировать строительство социального жилья, развитие транспорта. Люди должны получать больше с налогов, которые собираются на их земле. Я не говорю, дайте мне денег. Я прошу, дайте удочку, рыбу мы сами наловим"³¹.

Избыточное регулирование, крайне сложные требования к отчетности и большой объем бюрократической бумажной работы создают серьезные трудности. Согласно федеральным законам № 94 и № 44, муниципальные образования должны проводить тендеры на все госзаказы, сумма которых превышает 100 тысяч рублей. Тот же руководитель районной администрации рекомендовал "расширить границы финансовой свободы для местного руководства... Вместо усиления контроля, нам связывают руки. Кроме того, мы тонем в бюрократической документации"³². Несмотря на то, что, по мнению ведущего эксперта, "возможность бюджетной децентрализации в России ограничена, так как она усилит неравенство регионов и муниципалитетов, ... определенная степень децентрализации и, что еще важнее, упрощение системы отчетности и снижение избыточного регулирования абсолютно необходимы"³³.

Неэффективность регионального руководства и местного самоуправления способствуют росту отчужденности и недоверия населения, усиливает напряженность и повышает привлекательность национальной или исламистской оппозиции. Для того чтобы изменить ситуацию, власти в регионах должны получить большую налоговую автономию, при этом необходимо усилить меры по борьбе с коррупцией.

III. Выборы

Непрямые выборы главы Ингушетии и президента Дагестана, которые состоятся 8 сентября, лишат глав исполнительной власти возможности получить реальную легитимность и поддержку, основанные на всенародном избрании. В марте 2013 года Дума предоставила региональным парламентам – в том числе семи парламентам в СКФО, где доминирует партия власти, "Единая Россия", – право не проводить прямые выборы главы исполнительной власти, что ряд из них впоследствии сделал.

Думские и президентские выборы 2011–2012 годов на Северном Кавказе не повысили ощущение участия граждан и подотчетности власти в связи со значительными нарушениями. Официальная явка избирателей на общенациональных выборах колебалась от 99 процентов в Чечне до 51 процента в Ставропольском крае, и подавляющее большинство голосов было отдано за "Единую Россию" и президента Путина. Одновременно с федеральными выборами проходили выборы региональных законодательных и муниципальных органов власти, которые в некоторых случаях сопровождались острой конкуренцией, но прошли мирно. Это показывает, что местные сообщества способны и заинтересованы защищать свои голоса и что Северный Кавказ нуждается в более качественных выборах, без вбросов бюллетеней и искусственного завышения явки, а не в отмене прямого голосования.

Способность местных лидеров обеспечивать результаты на выборах крайне важна для их политического выживания. В Ставропольском крае, где результаты оказывались неудовлетворительными для власти, в отставку ушли два губернатора³⁴. Однако лояльность северокавказских элит важна федеральному центру, что повышает их способность отстаивать свои интересы в политической и экономической жизни.

A. Выборы в Государственную Думу 2011 года

Во время думских выборов 2011 года "Единая Россия" потеряла конституционное большинство, но, тем не менее, ей удалось сохранить простое большинство, Либерально-демократическая партия (ЛДПР), "Справедливая Россия" и КПРФ также получили места. В республиках Северного Кавказа "Единая Россия" набрала от 99,5 процентов в Чечне до 67,9 процентов в Северной Осетии, что помогло приблизить ее общенациональный результат к 50 процентам³⁵.

Несмотря на то, что в регионе представлены все основные российские партии, их идеология и программы редко отражают местные проблемы. Партии активны практически исключительно во время выборов, лояльность их членов низка, и лидеры нередко кочуют из одной партии в другую. "Местное население воспринимает партию как ресурс", – сказал местный правозащитник, "многие вступают в "Единую Россию", потому что это карьерный лифт, как коммунистическая партия при Советском Союзе. Наш президент Каноков начинал в ЛДПР, а теперь он в "Единой России"³⁶.

Некоторые партии используются как ресурс национальными группами. Так, "Яблоко" в Кабардино-Балкарии состоит преимущественно из балкарцев, а в Дагестане – из лезгин³⁷. Ожидалось, что поправки к закону о партиях приведут к тому, что политикам с националистическими программами станет проще проникать в небольшие партии. В январе 2013 года была зарегистрирована "Казачья партия Российской Федерации", цель которой – "содействие развитию и консолидации российского казачества посредством усиления его роли в решении государственных ... и общественных задач, совершенствования взаимодействия с государственными органами". Партия объявила о намерении участвовать в сентябрьских выборах и подала заявку на вступление в Народный фронт, возглавляемый Владимиром Путиным. Коммунисты обратились с жалобой в Министерство юстиции, в которой утверждают, что партия незаконна, так как образована по национальному признаку³⁸.

По сравнению с другими регионами, на Северном Кавказе наблюдение за выборами было организовано плохо. По закону, в качестве наблюдателей допускаются только представители участвующих партий, кандидатов и СМИ, но не общественные организации. В наблюдении наиболее эффективным оказалось "Яблоко" в Кабардино-Балкарии, во многом благодаря тому, что костяк его активистов принадлежит к балкарскому национальному движению. Более 150 наблюдателей регистрировали нарушения в основном в балкарских районах и в столице республики Нальчике. Коммунисты Кабардино-Балкарии (в рядах которых доминируют этнические кабардинцы) наблюдали, но о нарушениях официально не сообщали. По словам одного из наблюдателей, он лично вбросил в урну для голосования пять пачек бюллетеней (по 100 штук в каждой)³⁹. Наблюдение могло бы быть более эффективным, если бы закон позволил более широкое общественное участие, включающее непартийные организации и группы.

Кризисной группе стало известно о ряде предполагаемых нарушений, совершенных, по-видимому, с целью повышения явки избирателей. Как сообщил председатель одной из избирательных комиссии Дербента (Дагестан), "явки почти не было", однако комиссии рапортовала, что проголосовали 94 процента избирателей. Наблюдатель на участке № 1145 в Махачкале утверждал, что он с двумя коллегами насчитал 104 проголосовавших, а по официальным данным, на выборы пришли 2143 избирателя. На том же участке наблюдатель зарегистрировал вброс бюллетеней, после чего на него, по имеющейся информации, напал местный чиновник⁴⁰. Преподаватель чеченского вуза рассказала, что ей было велено собрать 25 студентов и возить по центру Грозного на автобусе, чтобы в случае появления независимых журналистов изображать голосующих. Она добавила, что спустя два дня после выборов представители местной администрации и полиции требовали от ее соседей подписать списки избирателей, заполненные за них, и угрожали тем, кто отказывался: "Вы что, президента не уважаете? Это он попросил подписать"⁴¹. В Кабардино-Балкарии активисты "Яблока" передали Кризисной группе копии 16 протоколов с избирательных участков, в которых указывалось, что, кроме "Единой России", голосов не получила ни одна партия при почти стопроцентной явке⁴².

Между тем на Северном Кавказе состоялся всего один митинг протеста – в Дагестане. Организаторами выступили коммунисты при поддержке "Яблока". Митинг, запланированный в Кабардино-Балкарии, был отменен после того, как власти в последнюю минуту перенесли его проведение в другое место. Ингушская оппозиция подала жалобу в шариатский суд, заявив, что президент республики сфальсифицировал результаты, однако суд отказался ее рассматривать. Председатель республиканской Центральной избирательной комиссии Муса Евлоев, на которого была подана жалоба вместе с главой, отверг все обвинения и сказал, что на итоги выборов с жалобами никто не обращался, "потому что и повода для этого не было"⁴³. Демонстрации проходили в преимущественно русских регионах юга России: Краснодаре, Ростове-на-Дону, Сочи, Ставрополе, Пятигорске, Астрахани и Волгограде, однако основная часть выступлений сосредоточилась в Москве. На Северном Кавказе риски, связанные с протестами, и атмосфера страха выше, чем где бы то ни было в стране, но выше и степень общественной солидарности. По мнению эксперта, "когда страх преодолевается, рассерженные люди нередко уходят в лес, а не выходят на улицу"⁴⁴.

В итоговом отчете международная миссия по наблюдению за выборами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) отмечает, что "выборы характеризовались тесным слиянием государственных органов власти и правящей партии", были смещены в пользу последней, из-за чего "не было обеспечено необходимых условий для честной предвыборной борьбы". Ни избирательные комиссии, ни СМИ не были независимыми, а государственные органы вмешивались на разных уровнях⁴⁵. Как и источники Кризисной группы, ОБСЕ заключила, что количество нарушений заметно увеличивалось при подсчете голосов и сведении результатов, когда к ним не допускались наблюдатели. Процедуры рассмотрения жалоб Центральной избирательной комиссией (ЦИК) были непрозрачными и не гарантировали эффективного и своевременного удовлетворения. Представители большинства партий выразили серьезные сомнения в беспристрастности и независимости избирательных комиссий на всех уровнях⁴⁶. Выводы ОБСЕ совпадают с теми многочисленными проблемами, свидетелем которых была Кризисная группа и о которых ей рассказали местные наблюдатели.

Как реакция на общественное недовольство результатами думских выборов президент Медведев в своем прощальном обращении к Совету Федерации пообещал вернуть прямые выборы губернаторов, усилить партийный контроль над ЦИК, упростить требования к регистрации партий и кандидатов в президенты, а также вернуть пропорциональное представительство с 225 одномандатными округами. Таким образом, он предложил отменить ряд изменений, введенных Путиным за восемь лет усиления централизации. Но, как стало очевидно после поправок 2013 года в отношении избрания глав исполнительной власти регионов, реформы скорее сворачиваются, чем поддерживаются.

B. Президентские выборы 2012 года

4 марта Владимир Путин – в то время премьер-министр – победил на президентских выборах в первом туре, набрав 63,6 процента голосов, однако в большинстве регионов Северного Кавказа за него было подано 90 и более процентов. Отличались результаты только в трех регионах СКФО: в Северной Осетии, где Путин получил 70,1 процента при явке в 81 процент, в Кабардино-Балкарии (КБР), в которой за Путина проголосовали 77,6 процента избирателей при явке 73 процента (ситуация в КБР на этот раз радикально отличалась от думских выборов, когда и явка, и количество голосов за правящую партию приблизились к 100 процентам), и в Ставропольском крае, где Путин победил с 64,5 процентами голосов⁴⁷.

На этот раз веб-камеры на избирательных участках затруднили вброс бюллетеней и другие попытки увеличить явку. Вместо этого, по имеющейся информации, бюджетников принуждали к голосованию. Так, сообщалось, что в Ногайском районе Дагестана глава администрации собрал их за три дня до выборов и выдал номер телефона, по которому под угрозой снижения зарплаты или увольнения надо было позвонить и отчитаться в голосовании. В некоторых учреждениях сотрудников просили сфотографировать свои бюллетени. В других случаях от людей требовали сделать коллективную фотографию на фоне избирательного участка⁴⁸.

Кризисная группа посетила восемь избирательных участков в трех районах Кабардино-Балкарии, а позже провела интервью с наблюдателями и избирателями в пяти других республиках. Наблюдатели сообщали о разного рода нарушениях, некоторые из них представители Кризисной группы наблюдали сами, в том числе многократное голосование и "карусели"⁴⁹. Грозненская учительница рассказала, что проголосовала больше 20 раз. Другим бюджетникам велели побывать на 25-28 участках.

К полудню на некоторых избирательных участках закончились бюллетени, так что жители, внесенные в списки избирателей, стали устраивать скандалы. Ругались и "карусельщики", боясь, что их уволят, если они не смогут проголосовать. На каждом избирательном участке им выдавали специальные стикеры, подтверждающие факт голосования⁵⁰.

В Дагестане у участников "каруселей", по имеющейся информации, были с собой некие предметы, иногда обычные скрепки, которые они должны были показать, чтобы получить возможность проголосовать без открепительного удостоверения⁵¹. Переносные ящики для голосования – еще один способ повысить явку⁵². В некоторых городах (Ставрополь, Железноводск и Невинномысск) на дому проголосовала четверть всех избирателей. Кризисная группа также наблюдала завышение явки на нескольких избирательных участках в КБР⁵³.

И на этот раз на Северном Кавказе было очень мало независимых наблюдателей. В некоторых регионах (Дагестан, Северная Осетия, КБР и Карачаево-Черкессия) присутствовали наблюдатели от КПРФ, но их в основном интересовали муниципальные выборы. В Дагестане, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии ряд активистов действовал как наблюдатели от СМИ, но некоторым мешали работать⁵⁴. Кризисная группа была свидетелем того, как начальник районного отделения полиции приказывал удалить наблюдателей от СМИ с нескольких избирательных участков в КБР. Только по одному избирательному участку результаты были аннулированы⁵⁵.

ОБСЕ пришла к выводу, что "несмотря на то, что у всех кандидатов была возможность беспрепятственно проводить свою агитацию, условия проведения избирательной кампании оказались смещенными в пользу одного кандидата", и "один из них – действующий на тот момент премьер-министр – получил в освещении СМИ явное преимущество. Помимо этого, для его поддержки были мобилизованы государственные ресурсы". Как и на думских выборах, процесс голосования "ухудшился при подсчете голосов в связи с процедурными нарушениями". Кроме того, "участники предвыборных мероприятий сообщили, что распоряжение принять участие в этих мероприятиях они получили от своих руководителей. Государственные учреждения различного уровня давали указания своим подчиненным структурам организовывать предвыборные мероприятия в поддержку г-на Путина и содействовать их проведению. Наблюдалось общее отсутствие уверенности в беспристрастности работников избирательных комиссий всех уровней, в основном по причине их предполагаемых связей с местной администрацией и правящей партией"⁵⁶.

Хотя веб-камеры помогли повысить прозрачность избирательного процесса, некоторые из кандидатов в президенты "сомневались, что они могут обеспечить целостность избирательного процесса, поскольку не охватывают все его составляющие, включая голосование вне участка и подведение результатов"⁵⁷.

При этом, по мнению множества независимых источников, включая Кризисную группу, явка на президентских выборах оказалась значительно выше, чем на думских, даже с учетом того, что во многих местах она и была искусственно завышена. Это произошло из-за беспрецедентного использования административного ресурса, а также благодаря реальной поддержке Путина со стороны тех, кто боялся, что в случае победы оппозиции произойдет дестабилизация ситуации и экономический кризис. На Северном Кавказе оппозицию изображали как людей, связанных с русскими националистами, которые выступают под лозунгом "Хватит кормить Кавказ!".

C. Региональные и местные выборы

Выборы в местные парламенты и органы самоуправления остались единственным конкурентным процессом на местах на Северном Кавказе. Во время последних кампаний 2012 года местные сообщества мобилизовались и в некоторых случаях успешно противостояли властям, пытаясь повлиять на результаты голосования. Жители Северного Кавказа склонны воспринимать муниципальные власти наиболее близкими себе, и их способность решать повседневные проблемы, связанные с инфраструктурой, землей или социальным обеспечением, имеет большое значение. В 2012 году те, кто имел планы баллотироваться на высший руководящий пост в республиках, были очень заинтересованы в результатах муниципальных выборов – ведь чтобы стать кандидатами на пост главы субъекта Федерации, им требовалась бы поддержка от 5 до 10 процентов всех выборных лиц местного самоуправления⁵⁸.

"Единая Россия" доминирует в республиканских законодательных собраниях, имея от 37 из 41 места в Чечне до 45 из 70 мест в Северной Осетии⁵⁹. Самым однородным является парламент Чечни (в нем всего две партии), а самым плюралистичным – Дагестана (пять партий). В остальных – по четыре партии, те же, что и в Госдуме. В большинстве случаев второй по величине партией является "Справедливая Россия", хотя в Ставропольском крае, Карачаево-Черкесии и Ингушетии это коммунисты. ЛДПР Владимира Жириновского традиционно непопулярна на Северном Кавказе из-за своей националистической идеологии, но и ей удалось получить несколько мест в Кабардино-Балкарии и в преимущественно русском Ставропольском крае⁶⁰.

Самая активная кампания была в Северной Осетии, где для участия в выборах зарегистрировались 17 партий, а явка составила 43,8 процента. Осетия стала единственным регионом Северного Кавказа, где "Единая Россия" набрала менее 50 процентов голосов, а малоизвестные "Патриоты России" пришли вторыми с 26,6 процента. В августе 2012 года в партию "Патриоты России" вступил популярный осетинский оппозиционер Арсен Фадзаев, дважды избиравшийся в Государственную Думу от "Единой России". Именно он своей поддержкой обеспечил успех "Патриотам России" уже в октябре, что подтверждает мнение, что на Северном Кавказе для большинства избирателей значение имеют люди, а не партийные программы⁶¹. "Патриоты России" заявили, что выборы прошли с многочисленными нарушениями и подтасовками, и собрали 1000 человек на митинг в центре столицы республики.

Политическая элита Дагестана заранее начала готовиться к выборам главы республики, которые должны были пройти в 2015 году, поэтому конкуренция на районном и муниципальном уровне оказалась острой. Массовые фальсификации на выборах в селе Хучни Табасаранского района вылились в протесты 27 февраля 2012 года. Во время муниципальных выборов в трех аварских районах (Ахвахском, Унцукульском и Гергебильском) наблюдатели отмечали беспрецедентное давление на альтернативных кандидатов. Многих из них заставили снять свои кандидатуры; и проправительственные кандидаты победили, набрав от 81 до 93 процентов голосов. В некоторых селах жители протестовали и даже бойкотировали выборы: так, в селе Карата явка составила 6,7 процента⁶².

В Чечне "Единая Россия" получила по 95 процентов во всех трех районах, где проходили выборы в местные органы власти. В Карачаево-Черкесии она победила с 70 процентами в Карачаевске, где явка составила 97,5 процента, и 74 процентами в столице республики Черкесске.

Наблюдение за выборами главы Эльбрусского муниципалитета Кабардино-Балкарии (КБР) было тщательно организовано с участием как минимум 60 наблюдателей. Эльбрус объединяет пять балкарских сел у подножия высочайшей горы Европы, где расположен один из самых знаменитых горнолыжных курортов России. Он входит в федеральный проект развития туризма на Северном Кавказе, и туда ожидается большой приток инвестиций. Действующий руководитель Уезеир Курданов отстаивает интересы местных жителей и малого бизнеса (балкарского). Региональное руководство (преимущественно кабардинцы) пыталось его сместить⁶³. В день выборов (4 марта 2012 года) Кризисная группа видела действительно высокую явку избирателей и активную работу наблюдателей. Местные жители объясняли это необходимостью защитить свои интересы перед началом реализации проекта туристического кластера. "Это поворотный момент в нашей истории. Нам нужно избрать главу, который будет биться за нас, защищать нас и проведет нас через этот процесс", – рассказал Кризисной группе горнолыжный инструктор. Но выборы были отменены, что едва не привело к конфронтации между местными жителями и республиканским руководством. В итоге, голосование перенесли на 14 октября, тогда Курданова переизбрали⁶⁴.

Случай, который больше всего освещался в российских СМИ, произошел в городе Лермонтове Ставропольского края, расположенном неподалеку от административного центра СКФО – Пятигорска. Власти Пятигорска решили присоединить к нему Лермонтов, по всей видимости, ради возможности использовать дополнительную землю, так как цены на нее в Пятигорске стремительно росли в последние годы. Жители и глава города Лермонтова воспротивились. Шесть из 15 депутатов горсовета сложили свои полномочия, вынудив тем самым назначить досрочные выборы на 4 марта. Территориальная избирательная комиссия и суд города, которые, как утверждается, подконтрольны городской администрации Лермонтова, отказали в регистрации более чем 30 кандидатам от оппозиции, включая бывшего главу Лермонтова Александра Дунаева. 21 февраля бывшие депутаты и их сторонники начали сидячую акцию протеста, которую полиция отказалась разгонять.

Девять из не допущенных к выборам кандидатов со своими сторонниками устроили голодовку в здании мэрии города, требуя отмены выборов и отставки руководителя территориальной избирательной комиссии. Кризис разрешился после визита главы предвыборного штаба Путина Станислава Говорухина и полномочного представителя президента Александра Хлопонина, который пообещал, что "решение суда будет справедливым". И действительно, 2 марта голосование было перенесено на июнь. "Мы не революционеры и не против Путина. Мы отстаиваем честь этого города, законность и справедливость своих действий и выступаем против политики краевой администрации", – сказал Дунаев⁶⁵.

Напряжение удалось снять только после смещения губернатора Ставропольского края Валерия Гаевского, отправленного в отставку в мае 2012 года⁶⁶. "Единая Россия" и Народный фронт получили 12 из 15 мест в городском совете; был избран и сам Дунаев⁶⁷. Хлопонин объявил, что слияние Лермонтова и Пятигорска преждевременно. В мае 2013 года против Дунаева было возбуждено уголовное дело за попытку дискредитации выборов, заключавшуюся в том, что он организовал голодовку и препятствовал работе избирательной комиссии во время предвыборной кампании 2012 года⁶⁸. Конфликт в Лермонтове широко освещался в федеральных СМИ, и оппозиция объявила его "маленькой революцией на Северном Кавказе"⁶⁹.

Случаи Эльбруса и Лермонтова показывают, что на местном уровне в политике сохраняется соревновательность и местные органы власти играют ключевую роль в жизни населения, а попытки вмешаться в избирательный процесс приводят к кризисам и возможным беспорядкам. Они также демонстрируют, что местные жители готовы сотрудничать и охотно идут на компромисс, когда к ним прислушиваются и их интересы учитывают.

D. Выборы руководителей регионов

С законом, возвращающим выборность руководителей регионов, вступившим в силу 1 июня 2012 года, связывали большие надежды на реформу и улучшение качества управления. Такая перспектива внесла оживление в политические процессы на Северном Кавказе как на региональном, так и на местном уровне⁷⁰. Однако оптимизм сохранялся недолго. Прямые выборы в Ингушетии и Дагестане были запланированы на сентябрь и октябрь 2013 года, и их лидеры изначально заявили о готовности следовать этому сценарию⁷¹. Однако республиканские парламенты проголосовали против прямых выборов в мае 2013 года, после того как Дума внесла поправку в закон, позволяющую регионам отменять их⁷². По новой процедуре каждая из политических партий, представленных в региональном законодательном органе власти или в Госдуме, может предложить президенту три кандидатуры. Президент отбирает из них трех человек, и местный парламент голосованием избирает одного из них.

Объясняя отказ от реформы, президент Путин подчеркивал, что выборы в многонациональных регионах могут породить страхи и чувство ущемленности среди меньшинств. Тем не менее, неясно, как он планирует обеспечить меньшинствам представительство. В трех республиках, перед которыми остро стоят вопросы национального представительства – Дагестане, Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии, – ключевые посты десятилетиями занимали представители самых многочисленных этнических групп, даже когда руководителей назначали⁷³. Единственный полномасштабный кризис случился в 1999 году в Карачаево-Черкесии, когда черкесы и карачаевцы мобилизовались из-за спора о том, чей кандидат победил. Москва утвердила президентом республики карачаевца – представителя самой многочисленной группы. Позже, в 2003 году, в республике прошли прямые выборы президента без каких-либо конфликтов⁷⁴.

В августе, накануне непрямых выборов 8 сентября в Дагестане и Ингушетии, Путин предложил республиканским парламентам выбрать из трех кандидатов: действующих лидеров республик и двух других, не представляющих реальной конкуренции⁷⁵. Такой выбор означает, что голосование будет простой формальностью. В тот же день слова Медведева о выборах в Ингушетии вызвали бурю негодования со стороны республиканской оппозиции. Премьер-министр сказал: "Я считаю, что везде должны быть выборы. Другое дело, что в тех случаях, когда политическая культура еще несколько иная, мы можем установить какой-то переходный период для этого"⁷⁶.

Ни политическая культура, ни риск дестабилизации не являются достаточным основанием для отмены важнейшей реформы, повышающей демократизацию на региональном уровне. Недостаточная легитимность и неподконтрольность власти с большой степенью вероятности приведут к большей дестабилизации, чем в случае свободных и честных местных выборов⁷⁷. На Северном Кавказе федерализм во многом потерял свой смысл. Демократические процессы заменены их имитацией, а региональные и местные элиты лишились политической и финансовой автономии. В отсутствие демократических выборов у общества мало рычагов влияния на власть. Многие жители считают, что их дискриминируют, обращаются, как с гражданами второго сорта, недостаточно развитыми для того, чтобы самостоятельно выбирать себе лидеров. Хотя восстановление прямых выборов способно активизировать некоторые межэтнические трения, риски могут быть минимизированы дополнительной поддержкой со стороны федерального центра и гражданского общества. "Возвращение прямых выборов было бы важным шагом в правильном направлении", – считает ведущий российский эксперт по федерализму, предлагая "на начальном этапе подключать компетентных модераторов, которые будут помогать группам интересов договариваться"⁷⁸.

Потеря веры в демократические процедуры и бесправие острее всего сказываются на талантливых специалистах, покидающих регион. "Утечка мозгов" еще больше ослабляет способность местных элит разрешать многочисленные конфликты⁷⁹. Отказ от прямых выборов глав субъектов Федерации, скорее всего, снова вызовет сильное разочарование. Из-за подтасовок на думских выборах федеральные политические партии в регионе почти перестали играть сколь либо значимую роль и не могут способствовать интеграции региона с остальной частью России. Манипуляции на муниципальных выборах душат местное самоуправление.

Люди, получившие доступ к политическим и экономическим ресурсам, заинтересованы в сохранении статус-кво. Многие другие воздерживаются от гражданского участия и игнорируют выборы. Есть те, кто ищет альтернативные пути самоуправления, основанные на религии и обычном праве, и укрепляются в своих националистических и исламистских убеждениях. Несмотря на то что в подполье уходит меньшинство, отсутствие легальных каналов для политического участия и фальсификация политических процессов способствуют росту популярности альтернативных систем управления, подпитывают экстремистское движение и способствуют отчуждению Северного Кавказа от остальной части страны. Значительное повышение качества управления, ослабление противоречий и снижение протестного потенциала (необходимые условия долгосрочного решения конфликта) вряд ли возможны без возвращения демократических процедур, конкурентных выборов на всех уровнях и децентрализации.

IV. Мозаика властных отношений

На всем Северном Кавказе властные отношения построены на сложном взаимодействии центров силы, состоящих из мозаики официальных и неофициальных акторов и заинтересованных лиц. В некоторых республиках возникла современная форма клановости, при которой местные бароны устанавливают режимы почти тотального контроля, опирающегося на клиентелистские сети, пронизывающие все властные и силовые структуры. По имеющейся информации, взаимопроникновение политических и бизнес-интересов в отдельных случаях распространяется и на криминальные действия, даже звучат обвинения в использовании услуг вооруженного подполья для запугивания или еще более страшных действий по отношению к противникам⁸⁰.

Несмотря на ряд общих черт, режимы в республиках значительно отличаются по степени либеральности, системе властных отношений, особенностям взаимодействия с крупным бизнесом и федеральным центром. Этничность является важным фактором, особенно в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Ставропольском крае, хотя лишь одним из нескольких, определяющих состав правящей элиты⁸¹.

A. Дагестан

Дагестан со своим многообразием является самой сложной из северокавказских республик, где лидеры соперничающих за влияние групп уже давно держат в клещах местные и республиканские власти. Крупнейшая этническая группа, аварцы, составляет 29 процентов населения. Другие политически или общественно влиятельные этнические группы – даргинцы (17 процентов), кумыки (15), лезгины (13). Шанс для перемен появился с назначением нового главы Дагестана, который в январе 2013 года объявил о начале масштабной кампании по борьбе с кланами, но глубоко укорененную систему могут разрушить только полномасштабные антикоррупционные действия. Кланы подразумевают этнические и семейные связи, но также представляют собой сети, объединенные общими политическими и коммерческими интересами, члены которых обмениваются взаимными услугами и покрывают друг друга. Основные центры силы состоят в сложных отношениях между собой и с другими важными игроками, также основанных на родственных, этнических, религиозных и территориальных связях.

Политическое и экономическое влияние этих сетей простирается далеко за пределы Дагестана, включая некоторых самых богатых российских бизнесменов. Наиболее влиятельными и конкурирующими друг с другом являются миллиардер Сулейман Керимов (этнический лезгин), владелец "Нафта-групп", и братья Магомедовы (Магомед и Зиявудин, этнические аварцы), владельцы корпорации "Сумма Капитал"⁸². Считается, что Керимов поддерживал предыдущего президента Дагестана Магомедсалама Магомедова (2010-2013) и был вовлечен в различные крупные проекты⁸³. В декабре 2012 года гендиректор его компании "Нафта-Москва" Олег Липатов был назначен первым вице-премьером Дагестана. Керимов поддерживает лезгинское национальное движение, а также имеет влиятельных союзников в других этнических группах и гарантировал себе широкое народное признание покупкой и крупными инвестициями в местную футбольную команду, финансированием хаджа и социальных программ⁸⁴. По имеющейся информации, Зиявудин Магомедов состоит в хороших отношениях с российским вице-премьером Аркадием Дворковичем и премьер-министром Медведевым, ему также благоприятствовал предыдущий президент Магомедов⁸⁵.

В январе 2013 года президент Магомедов неожиданно подал в отставку – возможно в результате межклановой борьбы – и был заменен на дагестанского политика из Москвы Рамазана Абдулатипова (этнический аварец). Некоторые эксперты полагают, что братья Магомедовы (не имеют отношения к президенту Магомедову) сыграли в этом значительную роль, а Кремль рассчитывал таким образом ограничить влияние Керимова⁸⁶. Другие говорят, что отношения между Керимовым и президентом Магомедовым охладились⁸⁷. Третьи, в свою очередь, отстаивают версию сделки между братьями Магомедовыми и аварским лобби в окружении Керимова, целью которой является ограничение власти даргинцев и продвижение аварского лидера⁸⁸. Что бы ни было истинной причиной, если за перестановкой политических элит также последуют изменения в поддерживающих их бизнес-группах, пострадает инвестиционный климат⁸⁹.

Версия о том, что причиной отставки президента стала конкуренция кланов, а не результаты его работы, подтверждается снижением на 15 процентов числа жертв противостояния с вооруженным подпольем в 2012 году. Магомедов обеспечил необходимые Кремлю результаты на выборах и допустил лишь несколько крупных митингов, несмотря на огромный протестный потенциал в обществе. Он привлек новые инвестиции, Дагестан был включен в число крупных государственных экономических проектов. Магомедов пытался применять более тонкую стратегию по противодействию подполью, наряду с жесткими силовыми методами углубляя диалог, осуществляя более открытую религиозную политику и используя механизмы для возвращения к мирной жизни и адаптации бывших боевиков. Однако это могло не понравиться Москве в преддверии Олимпиады в Сочи⁹⁰. Его также критиковали за отсутствие борьбы с клановостью и коррупцией.

Замена Магомедова, по-видимому, была отчасти подготовлена через выражение общественного недовольства на Съезде народов Дагестана в Москве 26 октября 2012 года. Организаторами выступили влиятельные в Дагестане люди, но делегатами стали активисты и общественные деятели, приехавшие, чтобы озвучить многочисленные проблемы республики⁹¹. Они потребовали отставки президента республики, правительства и парламента, но прямо не критиковали федеральные власти. На участников были совершены нападения по пути на съезд и оказано давление по возвращении⁹².

Новый (исполняющий обязанности) президент Рамазан Абдулатипов немедленно начал работу по демонтажу коррупционных сетей во власти, уволив большое количество чиновников. Только пять членов правительства сохранили свои посты, восемь глав районных администрации были уволены. По словам Абдулатипова, к концу июня правительство обновилось на 64 процента⁹³. Он настоял на пересмотре бюджета с целью ограничить его зависимость от федеральных средств⁹⁴; запустил кампанию по повышению эффективности местного самоуправления, направленную на увеличение налоговой базы и сокращение штатов⁹⁵. 22 июля отправил в отставку правительство, сказав: "Работу правительства считаю неэффективной. Не исполняются поручения главы республики". Первый заместитель председателя правительства Карибов был назначен и.о. премьер-министра⁹⁶.

Но самое впечатляющее действие против дагестанских стронгменов было предпринято 1 июня, когда Саид Амиров, занимавший пост мэра республиканской столицы Махачкалы с 1998 года, был арестован по подозрению в соучастии в убийстве следователя Арсена Гаджибекова в декабре 2011 года. Амиров своей вины не признает⁹⁷. Арестованы также племянник Амирова, заместитель мэра Каспийска и 10 предполагаемых сообщников. Незадолго до арестов был пойман предполагаемый лидер махачкалинских боевиков Сиражудин Гучучалиев, который, по имеющимся данным, предоставил доказательства связей мэра с боевиками. Однако адвокат лидера боевиков настаивает, что тот не дал показаний против Амирова даже под пытками⁹⁸.

Амиров был, вероятно, самым влиятельным лидером Дагестана с самой зловещей славой. Он фактически превратил Махачкалу в свое удельное княжество с собственной охраной и людьми на ключевых постах в полиции, судах и администрации. Махачкала стала городом с почти миллионным населением и впечатляющими экономическими ресурсами, возникшими в результате строительного бума, взлета цен на землю, значительных федеральных средств на реконструкцию и развитие инфраструктуры, транспорта, судов и административных услуг. Но даже во время короткой поездки по Махачкале можно было заметить серьезные проблемы города: грязные улицы, ветхие здания, неадекватное качество городских коммуникаций, хаотичную застройку, отсутствие планирования и неразвитую систему общественного транспорта. Разговоры о неограниченных аппетитах Амирова и незаконном бизнесе, заказных убийствах оппонентов и связях с подпольем циркулировали годами⁹⁹. По сообщениям СМИ, на мэра было совершено 15 покушений, в результате одного из которых Амиров оказался в инвалидной коляске, но он имел сильную поддержку среди влиятельных людей в Москве и казался неприкосновенным. Амиров возглавлял городское отделение партии "Единая Россия", имел президентские амбиции и сложные отношения со всеми бывшими президентами Дагестана¹⁰⁰.

Было очевидно, что усилия по ослаблению Амирова предпринимались в течение нескольких месяцев. В марте-апреле ФСБ провела крупномасштабную операцию против печально известного гимринского джаамата, лидер которого Ибрагим Гаджидадаев, согласно народной молве, был близок к мэру. Затем в Москве за отмывание денег был арестован директор одной компании, который, как считалось, был связан с Амировым¹⁰¹. 20 мая произошел двойной теракт возле здания Управления службы судебных приставов по Дагестану, возглавляемой сыном Амирова Далгатом. Хотя теракт был осуществлен женщиной-смертницей, эксперты, представители силовых ведомств и даже власти связали его с клановыми войнами и противником Амирова¹⁰². Абдулатипов заявил: "Совершенные в Махачкале теракты являются, в том числе, порождением беззакония, коррупции внутри самой местной власти, что накапливалось на протяжении длительного времени... [но] никто не сможет остановить или запугать нас"¹⁰³.

Последствия ареста Амирова, безусловно, будут очень серьезными. Местные жители очень положительно отреагировали на его задержание, и Абдулатипов от этого выиграет. Но арест мэра также может привести к дестабилизации, поскольку связи и правила игры, возможно, изменятся.

Российские власти должны продолжать расследование криминальной деятельности кланов. Если полномасштабного реформирования системы не произойдет, скорее всего, ресурсы и влияние Амирова будут перераспределены, но реального изменения системы управления не произойдет. Другие этническое группы опасаются, что после ослабления даргинских кланов Амирова и Магомедова усилятся аварские кланы. Для снятия напряжения следует очистить все этнические кланы и сохранить этнический баланс, – с этой точки зрения, хорошо, что и.о. мэра Махачкалы был снова назначен даргинец. Влияние Амирова простиралось далеко за пределы Махачкалы, и сейчас неизвестно, как будут затронуты те, кто был связан с ним¹⁰⁴. Необходимо привлечь представителей дагестанского гражданского общества и лидеров местных сообществ к обсуждению возможных путей серьезного реформирования системы управления.

При политической поддержке Абдулатипова силовые структуры начали применять еще более жесткие методы в борьбе с боевиками, покончив с более открытым и ориентированным на диалог подходом его предшественника. Комиссия по адаптации боевиков, которая только начала пользоваться доверием среди желающих сдаться, была заменена на другую комиссию с более общим мандатом и неясными процедурами. Гражданские инициативы салафитов, включая медресе, детские сады и спортивные клубы, были закрыты. Возобновилась тактика запугивания в отношении салафитских религиозных лидеров, некоторые из них покинули республику. В некоторых населенных пунктах прошли массовые аресты и карательные мероприятия в отношении родственников боевиков, что, по всей видимости, подтолкнуло часть радикальной молодежи примкнуть к подполью. Только в мае в Дагестане были убиты или ранены более 129 человек в сравнении с 35 жертвами в апреле¹⁰⁵. Чтобы избежать ухудшения ситуации, Абдулатипову следует соблюдать больший баланс между силовыми методами и диалогом с мирными салафитами, положить конец преследованиям сторонников фундаментального ислама и родственников боевиков и усилить меры по поддержке их социальной и экономической интеграции.

B. Ингушетия

В отличие от Дагестана, в Ингушетии нет сильных бизнес-групп, а светская оппозиция играет реальную роль в политической жизни. Юнус-Беку Евкурову, возглавляющему республику с 2008 года, удалось значительно улучшить ситуацию с безопасностью, консолидировать власть и в первое время приобрести доверие жителей, хотя недовольство в связи с коррупцией и непотизмом заметно выросло в последнее время. В республике применяется политически мотивированное насилие, а Евкуров жестко обходится с оппозицией. Он подал в отставку 4 июля, с тем чтобы принять участие в непрямых выборах в сентябре, но остается исполняющим обязанности главы.

В 2007 году, когда вооруженный конфликт между государством и исламистски настроенными боевиками в Ингушетии все нарастал, оппозиция способствовала отставке президента Мурата Зязикова. Движение тогда возглавлял Макшарип Аушев, бизнесмен и родственник популярного первого президента Ингушетии Руслана Аушева. Он организовал первый митинг протеста в Назрани в сентябре 2007 года, после того, как силовые структуры похитили его сына и племянника. Их отпустили в Чечне, когда стало известно, что к протесту готов присоединиться Руслан Аушев, что обеспечило бы оппозиции массовую поддержку. Впоследствии Макшарип Аушев объединился с Магомедом Евлоевым, бывшим прокурором и владельцем оппозиционного интернет-сайта "Ингушетия.ру", и организовывал массовые митинги, которые продолжались вплоть до отставки Зязикова в октябре 2008 года. Евлоева убили при шокирующих обстоятельствах за несколько месяцев до этого, а Макшарип Аушев был убит неизвестными в октябре 2009 года¹⁰⁶.

Руслан Аушев – один из немногих политических деятелей, обладающих большим авторитетом в регионе, который способен бросить вызов любому ингушскому лидеру, в особенности не избиравшемуся¹⁰⁷. Очевидно не имея политических амбиций, он часто появляется на сцене в критические моменты¹⁰⁸. В начале 2013 года оппозиция собрала подписи под обращением к Аушеву с просьбой принять участие в ожидавшихся прямых выборах главы республики. 17 апреля, когда под обращением стояло более 50 тысяч подписей, Аушев объявил, что будет баллотироваться. Однако 8 мая парламент проголосовал против прямых выборов. Евкуров заявил, что непрямые выборы через парламент "совершенно не отличаются от демократии", и обещал потратить сэкономленные на этом деньги на строительство детских садов и другой социальной инфраструктуры¹⁰⁹.

Оппозиция, которую раньше возглавляли Макшарип Аушев и Магомед Евлоев, продолжает свою жизнь в организации "Мехк-Кхел" (букв. "Совет страны"). Созданный в 2008 году как политическое движение, "Мекх-Кхел" утверждает, что включает в себя представителей всех крупнейших тейпов (исторических кланов в Ингушетии)¹¹⁰, отстаивает национальные и традиционные ценности, в особенности – требования ингушей о возвращении Пригородного района¹¹¹. Некоторое время после того, как Евкуров сменил Зязикова, движение было неактивным, но возобновило свою деятельность в августе 2010 года¹¹². Хотя "Мехк-Кхелу" удалось организовать несколько конференций в Ингушетии и Москве в 2012 году и лоббировать прямые выборы главы республики, местные власти чинили ему препятствия в организации санкционированных акций против коррупции и чрезмерного применения силы полицией¹¹³. 29 октября 2012 года, в канун двадцатилетней годовщины осетино-ингушского конфликта, когда в результате территориального спора о статусе Пригородного района Северной Осетии погибли сотни человек, а от 30 до 60 тысяч оказались перемещенными, активисты "Мекх-Кхел" объявили голодовку, требуя отставки правительства и возвращения Пригородного района. Применив насилие, полиция быстро разогнала голодающих¹¹⁴.

Султан-Гирей Хашагульгов, сопредседатель "Мехк-Кхел", бывший замминистра строительства, был убит спецслужбами в собственном доме 13 февраля 2013 года. Накануне ночью он заявил французской радиостанции: "Они [власти] планируют меня убить", – и сообщил, что у него был финансовый конфликт с Евкуровым, из-за которого его семью преследовали¹¹⁵.

Только несколько ингушских бизнесменов играют важную публичную роль, более всех выделяется сенатор Ахмед Паланкоев. В 2012 году его компания "Акрополь" стала якорным инвестором ингушского горнолыжного курорта "Армхи", открытого в феврале 2013 года в рамках проекта туристического кластера на Северном Кавказе.

Звучали утверждения о связи политики и подполья. Ингушский боевик Ибрагим Торжхоев 21 марта 2013 года, заявил в интервью государственному телеканалу, что Муса Чилиев, глава ингушского правительства, ежемесячно платил боевикам миллион долларов в качестве "налога на джихад". Чилиев так же, как и Евкуров, отверг эти обвинения¹¹⁶.

В Ингушетии – сильное гражданское общество, включающее несколько независимых неправительственных организаций (НПО) и влиятельных интеллектуалов¹¹⁷. "МАШР" – редкий пример НПО, созданной братьями похищенных людей (обычно на Северном Кавказе такими проблемам занимаются женские организации) для документирования и защиты нарушенных прав человека, таких как незаконные задержания, похищения и пытки. Ее члены неоднократно подвергались незаконным арестам, избиениям, угрозам и запугиванию¹¹⁸. В Ингушетии лидеры НКО принимают активное участие в работе государственных комиссий, например, по адаптации боевиков. Общественная наблюдательная комиссия по контролю за обеспечением прав человека в местах заключения (ОНК) является самой сильной и независимой среди подобных организаций на Северном Кавказе. Ведущая российская правозащитная организация "Мемориал" имеет офис в республике с 2000 года.

C. Карачаево-Черкесия и Кабардино-Балкария

Политическую картину на западе Северного Кавказа также определяют несколько сильных фигур и близких к ним бизнес-сообществ. Самым влиятельным в Карачаево-Черкесии является клан Мустафы Батдыева (этнический карачаевец), который правил республикой в 2003-2008 годы. Вместе с зятем Али Каитовым, директором одного из самых успешных предприятий "Кавказцемент", М.Батдыев сформировал мощную сеть союзников. После убийства в 2004 году в доме Али Каитова семерых человек, друзей его конкурента по бизнесу, многомесячных массовых протестов и двух штурмов здания правительства и президентской администрации родственниками убитых, в республику ввели войска, а правительство было распущено. Однако президент дистанцировался от конфликта и оставался у власти еще четыре года¹¹⁹. В республике пять основных этнических групп, но клановые связи также имеют ключевое значение для политического влияния¹²⁰. Преемник Батдыева, Борис Эбзеев, бывший судья Конституционного суда (этнический карачаевец), оказался не способен сбалансировать все эти интересы и был заменен в 2011 году на Рашида Темрезова, человека из команды Батдыева¹²¹.

Основным вызовом для правящей карачаевской элиты традиционно были черкесские активисты. Самые сильные из них – это семья Дерев (Вячеслав Дерев является сенатором), владеющая успешным и независимым от местных властей бизнесом, популярная и уважаемая, в том числе в связи с поддержкой черкесского вопроса¹²². Другие влиятельные черкесские семьи – Арашуковы, Хапсироковы и Эскиндаровы – не имеют независимых экономических ресурсов. Все семьи конкурируют между собой¹²³. Часть карачаевской элиты начинает больше ориентироваться на Темрезова, и, по имеющейся информации, Хлопонин, представитель Президента РФ в СКФО, недавно рекомендовал Темрезову дистанцироваться от клана Батдыева-Каитова¹²⁴.

Две влиятельные группы кабардинцев в Кабардино-Балкарии, сформированные вокруг главы республики Арсена Канокова и семьи ныне покойного экс-президента Валерия Кокова, управлявшего республикой с 1992 по 2005 год, конкурируют между собой за лидерство. Каноков – один из самых богатых бизнесменов России¹²⁵. Брат Арсена Кокова Юрий Коков, генерал МВД, до недавнего времени возглавлявший главное управление по борьбе с экстремизмом, как полагают, имеет президентские амбиции. По непроверенным данным, он стоял за арестом двух высокопоставленных чиновников и модельера из близкого окружения Канокова по обвинению в коррупции в июне 2012 года. Сообщается, что дело возбуждал близкий Юрию Кокову министр внутренних дел КБР Сергей Васильев, а сам Коков держал в курсе происходящего министра внутренних дел России¹²⁶. В январе 2013 года независимые эксперты подтвердили, что принадлежащее государству здание филармонии, фигурировавшее в деле, находилось в аварийном состоянии и представляло незначительную ценность. Однако три месяца спустя, по завершении расследования, фигурантам предъявили обвинение в превышении должностных полномочий. В мае было открыто новое уголовное дело по факту злоупотреблений и мошенничества в отношении близкого к Канокову экс-главы правительства Кабардино-Балкарии Ивана Гертера¹²⁷.

В Кабардино-Балкарии есть несколько независимых НПО. Наиболее эффективными являются "Правозащитный центр КБР" и ОО "Матери КБР за права и свободы граждан", организация матерей боевиков и лиц, подозреваемых в участии в незаконных вооруженных формированиях, а также сильные этнические общественные организации, представляющие национальные движения. В Карачаево-Черкесии нет значительных правозащитных организаций, но есть активные этнические НКО. В обеих республиках есть небольшие, но активные салафитские общины¹²⁸.

D. Чечня и Северная Осетия

Наиболее однородный политический ландшафт – в Чечне, в авторитарном стиле управляемой 37-летним Рамзаном Кадыровым. Он сконцентрировал в своих руках огромную власть и экономические ресурсы, подавив, уничтожив или кооптировав альтернативные центры силы и оппозицию, и создал элиту, базирующуюся на прочных связях людей, которым он доверяет. Эта группа доминирует в Грозном, который когда-то был известен своей сильной полиэтничной городской культурой, а теперь правила игры там устанавливают представители консервативного сельского населения, обладающее ресурсами, властью и безнаказанностью.

Идеология Кадырова – это смесь из национализма, исламизма и лояльности президенту Путину. Кадыров позиционирует себя почти религиозным лидером, насаждает суфистский ислам, поощряет многоженство и реализует благотворительные проекты за пределами Чечни¹²⁹. Он стоит на консервативных позициях, навязывает исламский дресс-код для женщин: аналитиков Кризисной группы не пустили в университет из-за "недостаточной длины рукавов и непокрытой головы"¹³⁰. Многочисленные СМИ и пропагандистские ресурсы поддерживают культ его личности. Улицы заполнены лозунгами, восхваляющими Кадырова, огромные портреты его, его отца Ахмата Кадырова и Путина висят на каждом втором здании, в магазинах и на въездах в села, ему посвящают литературные произведения и песни¹³¹. Самое главное, что он способен насаждать свою волю благодаря царящей атмосфере страха. Пользуясь полной поддержкой Путина, Кадыров является единственным главой республики, самостоятельно контролирующим силовые структуры на своей территории, он лично руководит контртеррористическими операциями и обладает достаточной автономией для реализации почти независимого проекта нациестроительства.

Взамен Кадыров предлагает лояльность. В июне 2013 года 115 тысяч человек привезли в центр Грозного на празднование Дня России: люди исполняли гимн, несли баннеры с изображениями Кадырова и Путина, шесть тысяч детей в синей, красной и белой одежде образовали российский триколор¹³². Чечня гарантирует почти стопроцентную явку на выборах и поддержку Москвы. Однако из-за циничного открытого воровства голосов в демократичность процесса верят немногие. Чеченцы уже усвоили правила, необходимые для выживания¹³³. "Ему больше не нужно прибегать к массовому насилию, – говорит местный активист. – Каждый в этой республике знает кого-нибудь, с кем очень жестоко обращались его люди, как и то, что сопротивляться невозможно, а жаловаться бесполезно. У тебя есть два выхода – это подчинение или эмиграция"¹³⁴.

Северная Осетия – еще одна республика, где практически нет оппозиции, хотя она несравнимо либеральнее Чечни. Арсен Фадзаев, влиятельный политик, критически относящийся к республиканским властям, является частью истеблишмента и до недавнего времени был членом "Единой России". В республике сохраняются советские политические традиции, уровень участия населения в политической жизни низок, и результаты голосования близки к среднероссийским. Альтернативное мнение в основном высказывают НКО, в особенности организации матерей Беслана, представляющие жертв террористического акта 2004 года и требующие его справедливого расследования. Отдельные гражданские активисты, экологи, религиозные лидеры и экс-комбатанты не привносят особого разнообразия в довольно монотонный политический ландшафт¹³⁵.

По всему Северному Кавказу различные группы влияния, используя родственные и коррупционные связи, контролируют местный бизнес и государственные органы, как правило, не давая им развиваться и повышать эффективность. Оппозиция и гражданское общество не способны этому противостоять. Более того, их постоянно заглушают и притесняют, что приводит к росту национализма, исламизма и протестного потенциала.

Однако недавние события в Дагестане, включая аресты, дают основания полагать, что Москва понимает, насколько коррупция и клановость дестабилизируют ситуацию, в особенности, если высокопоставленные чиновники начинают сотрудничать с боевиками. Слухи о связях лидеров кланов с подпольем, циркулировавшие не один год, недавно получили подтверждение в возбужденных уголовных делах¹³⁶. Кадровая реформа, подобная той, что начал Абдулатипов, должна быть продолжена, также должны продолжаться аресты совершивших преступления чиновников. Борясь с преступными группами, как гражданские власти, так и правоохранительные органы подвергают себя значительному риску. Главная сложность состоит в том, чтобы оставаться в рамках законных процедур, что позволит повышать доверие, так необходимое для реформирования системы, не превращая процесс в "охоту на ведьм". С целью снижения протестного потенциала и усиления чувства ответственности местных властей необходимо в полной мере соблюдать свободу собраний и поддерживать участие граждан в общественной и политической жизни, иначе власть и ресурсы перейдут в руки других непрозрачных элит.

V. Верховенство права

Недоверие к институтам, призванным гарантировать верховенство права, даже сильнее, чем сомнения в готовности региональных властей осуществлять качественное управление. Принцип верховенства права принесен в жертву со времен первой и особенно второй чеченских войн. Тогда представители государства совершали грубейшие нарушения прав человека, включая неизбирательные обстрелы и бомбардировки¹³⁷, насильственные исчезновения и создание секретных тюрем¹³⁸, внесудебные казни¹³⁹ и применение эскадронов смерти¹⁴⁰. По данным Генеральной прокуратуры РФ, количество без вести пропавших лиц превышает пять тысяч человек, и "установить местонахождение этих людей сегодня практически невозможно"¹⁴¹.

Конфликт перекинулся на другие республики Северного Кавказа, а вместе с ним – и практика похищений, пыток, внесудебных расправ и фальсификаций уголовных дел¹⁴². Атмосфера страха наиболее ощутима в Чечне, однако сильна она и в других республиках, что способствует безнаказанности и продолжению насилия. После 1994 года сотрудники МВД из разных регионов страны, возвращаясь из командировок в Чечню, стали использовать незаконные методы у себя дома, что негативно сказалось на ситуации с верховенством права по всей России. Некоторые проблемы характерны не только для Северного Кавказа, но и для остальной страны: неадекватные требования к отчетности, коррупция, снижение профессионализма среди кадрового состава и недостаточная скоординированность действий силовых ведомств. Однако карт-бланш, который силовики получили на Северном Кавказе, обеспечил им гораздо большую безнаказанность.

Правоохранительные органы региона работают в очень опасной обстановке. 209 сотрудников силовых структур были убиты в 2012 году, еще 55 человек – за первое полугодие 2013 года¹⁴³. Следователи, прокуроры и адвокаты также становятся объектами нападений. Жажда мести движет некоторыми сотрудниками правоохранительных органов, равно как и боевиками.

Крупная операция силовых структур, проводившаяся в горном дагестанском селе Гимры с 11 по 21 апреля 2013 года, ясно показала, как месть порождает произвол и закрывает возможности разрешения конфликта ненасильственным путем. Село Гимры, известное со времен Кавказской войны XIX века как родина двух легендарных имамов, хранит историческую память и остается преимущественно фундаменталистским. Спецоперация с участием почти четырех тысяч человек, танков и БТРов была организована против боевиков, находившихся в селе. Большинству из них удалось уйти (убиты, по сообщениям, трое), а примерно 4600 жителей, покинувших село, в течение десяти дней не могли попасть в свои дома. По данным Национального антитеррористического комитета, неизвестные открыли огонь по сотрудникам силовых структур со стороны села¹⁴⁴. Затем подразделения МВД заняли позиции вокруг села; установили посты, расположившись в сельской больнице; ввели комендантский час и специальный режим въезда. По словам вернувшихся жителей, сотрудники МВД разграбили и уничтожили их собственность – предположительно, из мести. Были взорваны десять домов, принадлежавших родственникам боевиков.

Аналитики Кризисной группы, посетив село спустя два месяца после событий, обнаружили, что ситуация остается очень напряженной. Жители сообщали о ненадлежащем обращении, жаловались, что ограничения мешают им собирать урожай и что они не получили компенсаций за ущерб, причиненный в ходе контртеррористической операции. Немногие обратились в государственные органы, поскольку им или не доверяют, или вообще не признают светскую власть. Между тем, по словам жителей, боевики продолжали наведываться в село вплоть до спецоперации¹⁴⁵. Жители села, связанные кровно-родственными браками, помогают родным и соседям в подполье или, как минимум, не сдают их властям, хотя зачастую не одобряют их методы. Учительница рассказала:

"Я защищаю светское образование, и за это подвергалась нападениям со стороны радикалов. Но мой муж – дядя Гаджидадаева [известного лидера подполья], а моя племянница замужем за другим боевиком. У меня голова идет кругом. Я не понимаю, что здесь творится. Это наша история идет по кругу".

Однако неизбирательное преследование жителей Гимров еще больше отдаляет их от государства. Как объяснил еще один гимринец:

"Было плохо, а стало еще хуже. Есть боевики, есть силовики, а мы посредине. Мы не защищаем этих ребят [боевиков], но силовики тоже должны действовать по закону. Мы ушли и оставили их наедине друг с другом, почему они не решили проблему? Почему они позволили им уйти, а теперь терроризируют нас? Они нас заставляют сообщать, где боевики! И как я их найду? Буду по домам ходить искать, что ли? Это не моя, а их работа. И кто меня защитит, если я донесу на кого-то. ... Право сейчас вверх ногами перевернули. Я не хочу в суды обращаться, потому что уже не верю, что чего-то можно добиться законными методами. И многие другие не обращаются в государственные органы, потому что тоже не верят им. Слишком много раз с нами так обращались"¹⁴⁶.

Как пояснила мать шариатского судьи подполья (кадия), из-за применения к задержанным незаконных мер сдача лидеров боевиков становится невозможной. "Мой сын не сдастся. Он уже один раз сдавался, и с тех пор не доверяет властям"¹⁴⁷.

A. Полиция

В полиции Северного Кавказа широко распространены незаконные практики, коррупция, а компетентность сотрудников недостаточна, что сильно подрывает эффективность и доверие к ней. Проведенная в 2010-2011 годах реформа полиции оказала слабое влияние на повышение профессионализма полицейских в регионе¹⁴⁸. Считается, что в некоторых случаях реформу использовали для увольнения оппонентов или критиков коррупционной системы¹⁴⁹.

Начинаясь еще на этапе набора или обучения, коррупция подрывает работу полицейских на протяжении всей их карьеры. Полковник полиции рассказал: "Первую взятку дают на юридическом факультете или в школе милиции, а затем надо зарабатывать, чтобы отбить эти затраты. В системе полиции взятки дает буквально каждый. Этот механизм действует уже многие годы"¹⁵⁰. Какой бы ни была профессиональная квалификация сотрудника, ему сложно устроиться на должность, не заплатив, особенно в Дагестане. По имеющимся данным, рядовая должность в патрульной-постовой службе в Махачкале стоит 300-500 тысяч рублей, офицерская должность в Хасавюрте – 700-800 тысяч рублей. "Люди берут в долг, чтобы дать взятку, и, естественно, после этого занимаются не защитой граждан, а зарабатыванием денег, чтобы расплатиться", – объяснил офицер из Дагестана¹⁵¹. В 2012 году размер взятки в полку патрульно-постовой службы Дагестана достиг миллиона рублей и был настолько высок, что ряд вакансий остался незаполненным¹⁵². Зарплаты рядовых сотрудников поднялись до 30-40 тысяч рублей, но поскольку входной билет в систему стоит настолько дорого, повышение не помогло побороть коррупцию.

Сообщается, что отдельные руководители МВД республики и высокопоставленные офицеры нелегально продают услуги младших по званию полицейских для охраны домов или в качестве телохранителей. Кризисная группа наблюдала полицейских, охраняющих частные особняки в Махачкале. Некоторые полицейские подразделения держат на зарплате "мертвые души": сотрудники формально состоят в штате, но фактически на работу не приходят. Некоторые из них, по сообщениям, являются родственниками чиновников или влиятельных людей, зарплату других прикарманивают командиры полицейских подразделений. Официально в Дагестане 17 тысяч полицейских, но многие из них не исполняют свои обязанности, поэтому остальные часто чрезмерно перегружены¹⁵³.

Коррупция редко преследуется по закону. В одном из немногих случаев в июне 2013 года представитель управления Генпрокуратуры на Северном Кавказе заявил, что возбуждено дело о крупномасштабном мошенничестве: 20 полицейских получили страховую компенсацию, представив поддельные справки об инвалидности¹⁵⁴.

Мало внимания уделяется тренировке или подготовке новых кадров в полиции, что делает их уязвимыми¹⁵⁵. "Боевики не промахиваются, поскольку они очень хорошо натренированы в стрельбе. А эти полицейские, набранные по принципу "кто больше заплатит", не способны защитить даже себя", – рассказал Кризисной группе старший офицер. Что еще ужаснее, "иногда смерть сотрудника даже выгодна начальнику, поскольку тогда он сможет снова продать освободившееся место"¹⁵⁶. Смерть полицейских не расследуется должным образом, и вина за нее часто просто списывается на уже убитых боевиков, говорит бывший следователь из Дагестана¹⁵⁷.

Недостаток координации и обмена информацией подрывает усилия по борьбе с терроризмом. "Сотрудник ДПС не хочет проверять машины, особенно в темное время суток, поскольку у него нет оперативной информации, на чем могут передвигаться боевики, и он боится каждого автомобиля. Необходимо повысить эффективность сбора оперативной информации, но выделенные на это средства тратятся на другие цели", – жалуются офицеры¹⁵⁸.

Система оценки, основанная преимущественно на количественных показателях (к примеру, количество завершенных дел или задержанных людей), поощряет применение незаконных методов, таких как избиения, пытки и фальсификация доказательств¹⁵⁹. Полицейские понимают, что некоторые их коллеги становятся объектом нападений из-за злоупотреблений в прошлом. "Дети тех, кто был незаконно задержан, кого пытали и убили в 1990-х, выросли и начинают мстить", – говорит дагестанский офицер. Но боевики также нападают на полицейских независимо от личной истории и обстоятельств, только потому, что те представляют государство. "Здесь нет работы, люди идут в полицию, потому что им надо содержать своих жен, детей и престарелых родителей, – объясняет старший офицер, – а потом экстремисты говорят, что эти ребята, которые тоже являются мусульманами и молятся пять раз в день, являются легитимными целями джихада и должны быть убиты!"¹⁶⁰.

Не меньшие опасения, чем некомпетентность полиции, вызывают недавние попытки прибегнуть к альтернативным мерам обеспечения безопасности. Заявление губернатора Ставропольского края о выделении 30 миллионов рублей на казачьи дружины, сделанное в июне 2013 года, было негативно встречено представителями других этнических групп, особенно в зонах высокой межэтнической напряженности. В сентябре 2012 года, после убийства самого влиятельного в Дагестане шейха Саида Афанди Ацаева, президент Магомедов издал постановление о создании народных дружин. В некоторые селах такие дружины были созданы еще раньше, для охраны общественного порядка¹⁶¹.

Решение о создании народной дружины в селе Хаджалмахи Левашинского района Дагестана обосновывалось "необходимостью бороться с ваххабитами". 25 групп по 20 человек каждая меняются, патрулируя улицы совместно с несколькими полицейскими. Они установили блокпост в центре села, на дороге, ведущей в горы. Кризисная группа наблюдала, как агрессивные дружинники с оружием и битами останавливают каждую машину, приказывают всем выйти, проверяют документы и обыскивают автомобиль. После создания дружин более 20 семей салафитов покинули село. Семь салафитов, по сообщениям, были убиты, включая женщину и молодого человека, жестоко избитого толпой у мечети. Большинство из них было в "расстрельном списке", распространявшемся в апреле и включавшем имена 33 салафитов¹⁶². 30 июня дружинники обстреляли машину с федеральными чиновниками, отказавшимися остановиться, и убили сотрудника государственной компании "РусГидро". 17 июля еще два человека из "расстрельного списка" были похищены в двух разных городах и убиты¹⁶³.

Эти случаи применения насилия показывают опасность народных дружин, которые, хотя и должны быть под контролем местного МВД, до сих пор продолжают действовать безнаказанно. Вместо того, чтобы поддерживать, местные власти должны их запретить, и особенно не позволять вмешиваться в этнические или религиозные конфликты. Дружинники, причастные к насильственным инцидентам, таким как похищения и убийства, должны быть безотлагательно привлечены к ответственности, чтобы избежать дальнейшей радикализации населения.

Неэффективность и репрессивные методы, применяемые полицией, в сочетании с тем, что население все чаще берет на себя функции обеспечения безопасности, в конечном итоге может привести к еще большему уровню насилия и нестабильности. Один из погибших за несколько дней до своего убийства сказал:

"Я бы рад обратиться в полицию, но зачем? Никого даже не допросили по поводу этих недавних убийств. А это только начало противостояния. Не надо быть ваххабитом, чтобы мстить за убитых родственников. Нужны чрезвычайные меры, чтобы предотвратить массовое кровопролитие"¹⁶⁴.

B. Следствие

Следственные органы сталкиваются с теми же проблемами, что и полиция. Недостаточная координация и конкуренция между различными ведомствами создают определенные проблемы¹⁶⁵. Очевидно соперничество между Следственным комитетом, подчиненным непосредственно Президенту России, и Министерством внутренних дел (МВД). Следственный комитет в последнее время усилился, но в оперативном сопровождении по-прежнему в основном опирается на МВД. Это приводит к конфликту интересов при расследовании преступлений, совершаемых полицейскими. Для большей независимости от МВД в таких случаях в 2012 году было создано специальное подразделение Следственного комитета, работающее при оперативной поддержке ФСБ. Однако в нем всего 60 сотрудников (12 на руководящих постах) для работы по всей стране – слишком мало, чтобы реагировать на десятки тысяч заявлений о насилии со стороны полицейских и в полном объеме расследовать превышения должностных полномочий¹⁶⁶. МВД иногда расследует дела, которые могли быть отнесены к юрисдикции ФСБ (экстремизм, терроризм) или ФСКН¹⁶⁷.

Официальная статистика следственных органов не внушает доверия. При наибольшем числе террористических актов и преступлений, связанных с деятельностью подполья, на Северном Кавказе (кроме Ставропольского края) регистрируется наименьшее число прочих преступлений. В Чечне в среднем регистрируется по восемь случаев получения взяток в год, несмотря на многочисленные сигналы о коррупции и хищениях бюджетных средств. По словам президента Дагестана, это происходит частично из-за того, что "люди не обращаются в правоохранительные органы, ведь опыт тех, кто обращался туда, к сожалению, негативный"¹⁶⁸. Многие серьезные преступления, особенно резонансные убийства, в том числе политиков, а также те, в которых, возможно, замешаны силовые структуры, не расследуются¹⁶⁹.

Как и в полиции, система отчетности ориентирована на количественные, а не качественные показатели, что подталкивает к нарушению установленных процедур¹⁷⁰. "Никто на самом деле не заинтересован в реальном расследовании преступлений, единственная цель – передать дело в суд", – сказал Кризисной группе Адильгерей Омаров, руководитель адвокатской конторы. К следователям, чьи дела остаются нераскрытыми или суд возвращает их на дорасследование, могут быть применены санкции, поэтому они предпочитают не регистрировать преступления и не возбуждать дела, если не уверены в полном наличии доказательств, необходимых для предъявления обвинения¹⁷¹. Часто у них не хватает времени, мотивации или навыков для сбора доказательств, поэтому для ускорения процесса они их нередко фальсифицируют, подбрасывая улики (например, оружие или наркотики), подделывают документы или выбивают показания или признания под давлением, в том числе под пытками. Бывший следователь описал это так:

"Однажды наша следственная бригада прибыла произвести обыск. Начальник заранее сказал нам найти оружие в доме, но подозреваемый был готов к этому и вынес все – в доме не было даже ковра, чтобы подбросить что-нибудь под него. Тогда один из следователей подбросил патроны за обшивку двери. В пустом доме все слышали, как они падали. Затем, конечно, мы их нашли и зарегистрировали как обнаруженные при обыске"¹⁷².

По имеющимся данным, иногда полиция подбрасывает улики женщинам, которых относит к группам радикальных салафитов. Матери двух женщин, обвиненных в подготовке к самоподрыву, рассказали Кризисной группе, что в их дома были подброшены "пояса смертниц". Доказательства, собранные правозащитниками, по-видимому, подтверждают их слова¹⁷³. Другие источники Кризисной группы сообщили, что эти и две другие молодые женщины, арестованные на основании аналогичных доказательств, были радикальными салафитками, часто говорили о джихаде и, по крайней мере, одна из них, по имеющимся сведениям, замужем за боевиком. Уполномоченный по правам человека в Дагестане объяснила возможную логику применения таких методов: "Как думают наши силовики? Если завтра случится еще один теракт, я потеряю работу"¹⁷⁴. Но заключение людей в тюрьму по сфабрикованным обвинениям практически гарантирует их дальнейшую радикализацию.

Риск применения пыток к подозреваемым высок, поскольку признательные показания часто являются основным доказательством в суде. Очень распространены случаи, когда местонахождение подозреваемых скрывают от родственников и адвокатов. Российские законы позволяют содержать подозреваемых в изоляторах временного содержания (ИВС) МВД до 10 дней, после чего они должны быть переведены в следственный изолятор (СИЗО) Федеральной службы исполнения наказаний. Последние более автономны, и там врачи с большей вероятностью могут зафиксировать следы избиений или отказаться принять тех, кто, по визуальным признакам, подвергся жестокому обращению¹⁷⁵. Поэтому следователи часто держат подозреваемых в ИВС дольше допустимого по закону. Пока адвокаты и родственники объезжают места предварительного заключения в поисках задержанного, следователи могут попытаться привлечь к работе "своих" адвокатов, которые закрывают глаза на следы пыток и другие нарушения, а иногда подписывают протокол, даже не видя клиента. В таких случаях нанятым родственниками адвокатам не дают доступа к клиентам, в то время как подозреваемых вынуждают "добровольно" отказаться от их услуг в пользу сотрудничающих со следствием адвокатов¹⁷⁶.

Такие сотрудничающие адвокаты, которых в регионе называют "красными" или "черными", стали объектами нападения боевиков. В мае 2013 года лидер буйнакской группировки (Дагестан) выступил с обращением, в котором угрожал им смертью. С другой стороны, независимые адвокаты становятся объектом нападений полиции. В 2010 году сообщалось о пяти случаях избиений женщин-адвокатов в отделениях полиции в Дагестане и об одном таком случае – в 2013 году, но ни один из инцидентов не был расследован. Адвокаты в других республиках получали угрозы убийства и некоторые умерли насильственной смертью¹⁷⁷.

В лучшем случае адвокат подозреваемого может настоять на возбуждении уголовного дела в отношении полицейских, превысивших свои полномочия, но такие дела редко доходят до суда. Насилие применяется даже при расследовании незначительных преступлений, а нарушители обычно остаются на свободе, в том числе в делах, взятых под контроль руководителем республики. В отношении трех полицейских Шамильского района Дагестана было возбуждено уголовное дело за жестокое избиение четырнадцатилетнего Махмуда Ахмедова, которого заставили признаться в краже дрели стоимостью в 1000 рублей. Хотя дело вызвало широкий общественный резонанс, и было взято под специальный контроль президента республики, только один из участников получил реальный срок, но и этот приговор был отменен Верховным судом Дагестана, двое других получили минимально возможный условный срок и продолжают терроризировать семью мальчика¹⁷⁸. Родственники подозреваемых боевиков также подвергаются избиениям и пыткам, особенно в Чечне¹⁷⁹.

Такая безнаказанность полицейских даже в делах о преступлениях в отношении несовершеннолетних или подозреваемых, никак не связанных с боевиками, существенно способствует радикализации. Услышав разговор об описанном выше деле, молодой таксист воскликнул: "И что вы думаете, они [полицейские] будут наказаны? Никогда! Убивать их – это единственная возможность!"¹⁸⁰.

О фактах сексуального насилия в отношении женщин и девочек жертвы редко заявляют в правоохранительные органы, а если и заявляют, такие дела расследуют плохо, а преступников почти не наказывают. Саида, шестнадцатилетняя жертва неоднократного сексуального насилия из Дагестана, говорит:

"Следователь сказал мне, что мне лучше выйти замуж за одного из этих парней. Я ответила: "О чем вы говорите, они меня изнасиловали!" Он сказал, что в прошлом деле, которым он занимался, жертва также отказывалась выйти замуж за насильника, но потом согласилась"¹⁸¹.

Старший офицер подразделения полиции по делам несовершеннолетних комментирует: "Я считаю, они [насильники] заслуживают смерти. Отцы должны сами решать такие проблемы"¹⁸². Недостаток безопасности и эффективных расследований сексуального насилия заставляет многих родителей быть строже со своими дочерями и заставлять их носить скромную одежду, даже хиджаб.

Следственная система тоже серьезно коррумпирована. Часто подозреваемых сначала обвиняют во многих преступлениях, чтобы следователь мог получить взятку за сокращение количества эпизодов или статей¹⁸³. Правозащитные организации утверждают, что прокуроры не только игнорируют преступления, но и активно покрывают их¹⁸⁴. Заместитель Генерального прокурора России объявил, что прокуратура не выявила ни одного нарушения, допущенного сотрудниками правоохранительных органов во время спецопераций. Руководитель республиканской прокуратуры назначается в Москве и часто является этнически русским¹⁸⁵. Безнаказанность настолько велика, что офицеры ФСБ, как сообщается, не приходят на допросы в Следственный комитет, а в Чечне ведомство не может обеспечить присутствие на допросе даже полицейских и, по имеющимся данным, запрашивает госзащиту военными из-за угроз со стороны местных силовых структур¹⁸⁶.

Федеральные следственные органы передают на уровень СКФО некоторые резонансные дела, к которым могут быть причастны руководители местных силовых структур или чиновники. Так произошло с делом об убийстве дагестанского оппозиционного журналиста Хаджимурата Камалова в декабре 2011 года. Старший следователь по особо важным делам Главного управления СК по Южному федеральному округу Игорь Соболь занимается несколькими громкими делами, включая убийство в 2009 году чеченской правозащитницы Натальи Эстемировой. Однако, по утверждениям ее коллег, следствие конструирует ложную версию, чтобы обвинить в случившемся боевиков и вывести из-под ответственности настоящих убийц¹⁸⁷. Президент Абдулатипов заявил, что после его назначения для расследования преступлений, совершенных сотрудниками МВД и другими лицами, в Дагестан прибыли более 20 следователей центрального аппарата МВД. Однако передача дел случается редко. Потребовалось 105 подписей депутатов Государственной Думы, чтобы передать дело Камалова на федеральный уровень¹⁸⁸.

Отсутствие надлежащего расследования даже в резонансных делах воспринимается местными жителями как один из самых важных показателей неэффективности государства и приводит к публичным протестам, как, например, в Карачаево-Черкесии в 2012 году. Нерасследование убийств политиков и черкесских активистов в 2009-2010 годы было одним из аргументов Чрезвычайного съезда черкесского народа, обосновывающих требование автономии¹⁸⁹. Это также становится одной из важных причин, толкающих людей в подполье. Двоюродный брат молодого мужчины, недавно арестованного по подозрению в пособничестве боевикам, объяснил: "Моего брата задержали и пытали вместе с другими ребятами. Года через три-четыре их выпустят, озлобленных и намеренных мстить. Тогда я тоже дома сидеть не буду, я уйду вместе с ними"¹⁹⁰.

C. Судебная система

Судебная система на Северном Кавказе поражена коррупцией, клановостью и непотизмом. Почти 99 процентов приговоров являются обвинительными, это означает, что, попав в предварительное заключение, обвиняемый практически полностью лишается шанса быть оправданным¹⁹¹. В 2012 году из 150 дел о терроризме и экстремизме только пять завершились оправдательными приговорами¹⁹². Де-факто суды могут контролировать качество расследования, но в большинстве случаев обращают внимание только на соответствие процедурным требованиям, а не на качество представленных доказательств. "Оправдательный приговор суда – это не только возможные санкции для всей цепочки сотрудников правоохранительных органов, работавших над делом, но и публичное признание провала работы государственной машины уголовного преследования", – говорит эксперт¹⁹³.

Хотя в декабре 2012 года зарплаты судей выросли, коррупция, пронизывающая все уровни судебного процесса, приводит к тому, что за взятку можно избежать наказания¹⁹⁴. "Следственный комитет, прокуратура, полиция... все сплетены друг с другом, как щупальца спрута", – говорит руководитель адвокатской конторы¹⁹⁵. Например, человек, обвиненный на основании сфальсифицированных доказательств, имеет право требовать компенсацию за незаконное преследование и содержание под стражей, но судья может помочь избежать этого, покрывая ошибки следователей. Большинство судей чем-то обязано исполнительным органам, прокуратуре или службам безопасности. Особенно "в делах о терроризме судьи боятся ФСБ, поскольку могут потерять работу, вынеся неправильное решение", – говорит источник¹⁹⁶. Как объясняют несколько адвокатов, вместо вынесения оправдательного приговора более честные судьи предпочитают давать минимальное наказание (возможно, уже отбытое во время предварительного заключения) или возвращать дело прокурорам, если они полагают, что доказательства были сфабрикованы¹⁹⁷.

Масштабный многолетний судебный процесс над 58 подозреваемыми в нападении на Нальчик в 2005 году иллюстрирует несколько проблем. Суды присяжных, восстановленные в России в 1993 году, выносят оправдательные приговоры значительно чаще, чем профессиональные судьи¹⁹⁸. В Нальчике коллегию собрать не успели – почти год ушел на отбор присяжных, а в 2009 году суды присяжных по обвинениям, связанным с терроризмом, были отменены. Многие обвиняемые неоднократно жаловались на пытки, избиения и неоказание медицинской помощи, но судья отказывалась назначить расследование по данным фактам¹⁹⁹. Когда 30 обвиняемых стали протестовать, требуя медицинской помощи, судья удалила их из зала до конца процесса, приглашая только для дачи показаний²⁰⁰.

Даже решения Конституционного суда не играют серьезной роли. Так, одним из важнейших источников межэтнических конфликтов в регионе является земля. В 2007 году Суд постановил, что закон Кабардино-Балкарии о межселенных территориях и объединении двух сел со столицей республики Нальчиком неконституционен, но это решение было проигнорировано.

Люди чувствуют, что их проблемы и конфликты редко получают эффективное судебное разрешение, поэтому они прибегают к другим средствам, включая вступление в ряды подполья, чтобы защитить то, что считают своим попранным правом²⁰¹. "Во многом ситуация ухода людей "в лес", – сказал недавно исполняющий обязанности президента Дагестана Рамазан Абдулатипов, – обусловлена бесчинством целого ряда органов [силовых], которые с ними работали"²⁰².

D. В поисках альтернативного правосудия

Из-за серьезных недостатков государственной правовой системы многие жители Северного Кавказа ищут правосудия в других местах. Первые заявления в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) были поданы из Чечни в 2000 году, и в них говорилось о нарушении права на жизнь, пытках, незаконном задержании, уничтожении собственности и насильственных исчезновениях. По мере территориального расширения конфликта жалобы стали поступать из Ингушетии, Дагестана, Кабардино-Балкарии и Северной Осетии. Первые решения были вынесены в 2005 году, и с тех пор их количество достигло 213, в том числе 198 – по чеченским делам. В 161 деле подтверждены факты насильственных исчезновений и во всех, кроме одного, суд отметил, что власти не провели эффективного расследования²⁰³. В июне 2013 года ЕСПЧ постановил, что отказ выдавать тела убитых террористов их родственникам после нападения на Нальчик в 2005 году нарушил "право на уважение частной и семейной жизни"²⁰⁴. Согласно решениям суда, Россия не только обязана выплатить компенсации и покрыть юридические расходы, но и принять меры по устранению нарушений, а также осуществить ряд политических и правовых изменений, чтобы избежать аналогичных нарушений в будущем. Однако последнее требование Россия почти никогда не выполняла²⁰⁵.

Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) выполняет важные функции по мониторингу и продвижению своих рекомендаций путем назначения спецдокладчиков, принятия резолюций и выработки рекомендаций по урегулированию конфликта на Северном Кавказе²⁰⁶. В 1999-2000 годах она призывала к приостановке членства России в Совете Европы, если в Чечне не прекратятся нарушения²⁰⁷. В 2006 году ПАСЕ предостерегала, что "систематические нарушения прав человека и обстановка полной безнаказанности не могли не способствовать усилению экстремистских настроений и их распространению за пределы Чеченской Республики"²⁰⁸. Четыре года спустя она признала, что "опасения, увы, оказались обоснованными" и ситуация в регионе (особенно в Чечне, Ингушетии и Дагестане) стала "самой серьезной и сложной с точки зрения защиты прав человека и укрепления верховенства права на всем географическом пространстве действия Совета Европы"²⁰⁹.

ПАСЕ признала, что власти действительно выплачивают денежные компенсации, назначаемые ЕСПЧ, однако ассамблея потребовала от правительства возобновить производство по делам, расследование которых суд счел неадекватным. То, что это происходит лишь в редких случаях, оставляет ощущение несправедливости у потерпевших²¹⁰.

Снижение качества государственных институтов также все больше подталкивает жителей Северного Кавказа апеллировать к обычному и мусульманскому праву. В отличие от советских времен, сегодня российский Уголовный кодекс этого не запрещает²¹¹. В шариатском суде Ингушетии дела разбирает кадий (судья), получивший образование в Египте; шариатские суды в республике действуют в мечети Назрани и в соборных (пятничных) мечетях. В основном они заслушивают дела о семейных спорах (включая похищения невест и изнасилования), о наследстве, земле, а также "дела частного обвинения" (например, о клевете или инцидентах, приведших к причинению материального ущерба или вреда здоровью). Как минимум, они снижают нагрузку на светские суды²¹².

Разрешение споров по законам шариата и согласно адатам (обычному праву) неофициально практикуется также в Чечне и Дагестане²¹³. Чеченские власти, однако, настаивают, что шариатских судов в республике нет²¹⁴. Канонический отдел Духовного управления мусульман Дагестана, имамы и обладающие знаниями местные жители применяют шариат. Некоторые горные села, такие как Гимры и Балахани, жили по шариату даже в советское время. В некоторых равнинных селах создаются специальные органы из уважаемых жителей, действующие на основе шариата и адата²¹⁵. Земельные споры, особенно вокруг кутанов, нередко разрешаются в мечетях, а мировые судьи порой просто легализуют такие решения²¹⁶. В основном практика неофициального шариатского судопроизводства распространена в среде суфиев, составляющих большинство практикующих мусульман, однако есть и у салафитов, особенно в Дагестане²¹⁷. В Махачкале аналитик Кризисной группы наблюдала за проходящей на регулярной основе встречей исламских ученых, разрешающих споры по шариату, причем в некоторых случаях – после того как эту задачу не смог решить государственный суд²¹⁸. Шариатский суд принимает решения быстро, однако его исполнение является добровольным, и в городах его гарантировать сложнее потому что давление общины там слабее²¹⁹.

Духовное управление мусульман Дагестана выступает за легализацию шариатских судов. По словам заместителя муфтия Магомеда Гаджиева, разрешение гражданских споров в третейских судах по законам шариата "укрепит уважение мусульман к государству, они почувствуют себя полноценными гражданами; сократит поле критики российского государства для экстремистски настроенных мусульман"²²⁰. Легализацию шариатских судов, которая могла бы устранить проблему неисполнения решений, проще всего сделать через внесение соответствующих поправок в закон о третейских судах²²¹. Участники конференции мусульман Ингушетии недавно предложили обратиться к традиционным механизмам для прекращения нарушений прав человека. В частности, они потребовали, чтобы имена виновников объявлялись в мечетях, а представители вирдов (подразделений суфийских братств) отрекались от них²²².

Реакция российских властей неоднозначна. Путин поддержал решение об увеличении выкупа за невест в Ингушетии, принятое в 2010 году конференцией мусульман республики. А заместитель генпрокурора РФ Иван Сыдорук сказал: "Наша идеология, идеология государства, заключается в том, что все вопросы должны решаться не по адатам, не шариатским судом, не конкретным лицом, а в рамках закона"²²³.

У вооруженного подполья есть собственная система шариатских судей, которые разрешают споры между боевиками, однако рассматривают и общие вопросы. Некоторые из радикальных, хотя и мирных салафитов, также признают их решения. По информации Кризисной группы, в 2012 году дагестанский кадий запретил своим последователям обращаться в правозащитные организации, а вдовам убитых боевиков – требовать государственные пенсии для своих детей через суды, однако позже эти запреты были сняты²²⁴.

Возможности диалога между властями и не прибегающими к насилию салафитами, который помог бы преодолеть конфликт и способствовал бы интеграции, по-прежнему существуют. Комиссии по адаптации боевиков, созданные в республиках Северного Кавказа в 2010-2012 годах, являются механизмом, посредством которого можно работать с боевиками. Они также могут помогать бывшим боевикам, отбывшим срок тюремного наказания и нуждающимся в поддержке для экономической и социальной реинтеграции в мирную жизнь, чтобы не допустить их возвращения в подполье. Однако работа комиссий вызывает возражения у некоторых силовых ведомств, и, как было замечено выше, в Дагестане орган был упразднен и заменен новым с более широким мандатом и неясной процедурой. Напротив, следовало бы усилить полномочия комиссий, в том числе роль представителей гражданского общества в них.

Для того чтобы убедить боевиков сложить оружие, Думе следует рассмотреть вопрос о новой амнистии, а силовым структурам – прикладывать больше усилий для ведения переговоров о сдаче боевиков группами, даже с учетом того, что переговоры между боевиками и государством по более широкому кругу политических вопросов неосуществимы. В 2013 году Рамазан Абдулатипов поддержал идею амнистии, подчеркнув, что "мы должны научиться прощать друг друга". В ответ на это Национальный антитеррористический комитет заявил, что амнистия возможна только для тех, кто совершил преступления, не предусматривающие тюремного заключения²²⁵. Однако такая ограниченная амнистия вряд ли будет иметь должный эффект, она должна быть шире и включать более серьезные преступления, такие как посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317 Уголовного кодекса), но не убийство²²⁶.

VI. Заключение

Подлинное улучшение качества государственного управления на Северном Кавказе возможно лишь при установлении демократических институтов, таких как выборы, независимое судопроизводство и верховенство права. Подотчетность государственных должностных лиц достигается только через честные выборы, которым предшествуют конкурентные политические процессы. Эффективная система сдержек и противовесов – одна из гарантий того, что государственная власть не окажется в руках криминальных элит. Федеральные политические партии должны прикладывать больше усилий к тому, чтобы разбираться в проблемах региона, участвовать в его политической жизни и отражать местные проблемы. Борьба с криминальной деятельностью кланов должна вестись жестко и последовательно, оставаясь, тем не менее, строго в рамках закона. Первые шаги, предпринятые в Дагестане, внушают оптимизм, и работа в этом направлении должна продолжаться.

Дефицит демократической легитимности и подотчетности власти, грубые нарушения прав человека и безнаказанность должностных лиц сыграли большую роль в разрастании конфликта. Государство, которое слишком часто представлено коррумпированной, неэффективной, нечестно выбранной властью, на страже которой стоит полиция, нередко действующая не менее жестокими методами, чем бандиты, нередко воспринимается как нелегитимное, аморальное и репрессивное. Салафиты, в свою очередь, предлагают исламистское государство, живущее по законам шариата, настаивая, что оно будет более эффективным и справедливым. Такой проект привлекает многих рассерженных и разочарованных молодых людей. Растущий с недавних пор запрос на альтернативное правосудие обусловлен в равной мере идеологией и неэффективностью государственных правоохранительных органов и судебной системы. Светское государство может успешно противостоять радикальной пропаганде лишь тогда, когда предложит эффективную и справедливую альтернативу.

Интеграции Северного Кавказа с остальной Россией могли бы способствовать реально функционирующая федеративная система с разумной степенью децентрализации и надлежащее представительство регионов в Государственной Думе. Такая интеграция исключительно важна для безопасности страны, здоровых межнациональных отношений и стабильности. Конфликт на Северном Кавказе проявляется через действия вооруженного подполья и напряженные межэтнические отношения, вместе с тем большой вклад в нестабильность вносят отсутствие демократических институтов и верховенства права, а также доверия населения. Эти факторы должны быть устранены, чтобы напряженность постепенно спала.

Москва/Брюссель, 6 сентября 2013 года

Приложение A: Карта Северного Кавказа

Приложение B: О Международной кризисной группе

Международная кризисная группа – некоммерческая, независимая международная организация с примерно 150 сотрудниками на пяти континентах. Она создана для укрепления способности международного сообщества прогнозировать, понимать и действовать в целях предотвращения и сдерживания конфликтов.

Методология кризисной группы основана на проведении полевых исследований. Группы политических аналитиков, находясь в странах, где существует опасность кризиса, собирают информацию из широкого спектра источников, оценивают местные условия и выпускают регулярные аналитические отчеты, содержащие практические рекомендации, адресованные международным деятелям и организациям, ответственным за принятие ключевых решений. Кризисная группа также издает CrisisWatch, ежемесячный 12-страничный информационный бюллетень, содержащий краткое описание всех последних изменений в конфликтных и потенциально конфликтных зонах.

Отчеты и брифинги Кризисной группы распространяются в электронном виде, а также доступны на нашем веб-сайте. Организация тесно сотрудничает с правительствами и прессой с целью поднять ключевые вопросы, определенные благодаря работе на местах, и получить поддержку своим политическим рекомендациям.

Правление Международной кризисной группы, в состав которого входят видные политические деятели, дипломаты, бизнесмены и представители СМИ, способствует тому, чтобы отчеты и рекомендации Кризисной группы получили должное внимание от лиц, принимающих политические решения во всем мире. Бывший посол США Томас Пикеринг является председателем Правления; президентом Кризисной группы с июля 2009 года является Луиза Арбур, бывший Верховный комиссар ООН по правам человека и Главный прокурор Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии и Руанде.

Международная штаб-квартира организации находится в Брюсселе, в настоящее время организация имеет 34 представительства и офиса: в Абудже, Бангкоке, Бейруте, Бишкеке, Боготе, Бужумбуре, Вашингтоне, Каире, Дакаре, Дамаске, Джакарте, Дубаи, Газе, Гватемале, Иерусалиме, Иоханнесбурге, Исламабаде, Кабуле, Катманду, Лондоне, Москве, Найроби, Нью-Йорке, Пекине, Приштине, Рабате, Санаа, Сараево, Сеуле, Стамбуле, Тбилиси, Триполи и Тунисе. Аналитики организации работают в более чем 70 кризисных регионах на четырех континентах. В Африке – это Буркина Фасо, Бурунди, Камерун, Центральная Африканская Республика, Чад, Кот-д’Ивуар, Демократическая Республика Конго, Эфиопия, Эритрея, Гвинея, Гвинея-Бисау, Кения, Либерия, Мадагаскар, Нигерия, Руанда, Сьерра-Леоне, Сомали, Судан, Южный Судан, Уганда, Зимбабве; в Азии – Афганистан, Бирма/Мьянма, Индонезия, Кашмир, Казахстан, Кыргызстан, Малайзия, Непал, Северная Корея, Пакистан, Филиппины, Шри-Ланка, Тайваньский пролив, Таджикистан, Таиланд, Восточный Тимор, Туркменистан и Узбекистан; в Европе – Армения, Азербайджан, Босния и Герцеговина, Кипр, Грузия, Косово, Македония, Северный Кавказ, Сербия и Турция; на Ближнем Востоке и в Северной Африке – Алжир, Бахрейн, Египет, Иран, Ирак, Израиль-Палестина, Ливан, Ливия, Марокко, Сирия, Тунис, Западная Сахара и Йемен; в Латинской Америке и островах Карибского моря – Колумбия, Гватемала и Венесуэла.

Международная кризисная группа получает финансирование из широкого круга источников: правительства, фонды и частные доноры. В 2013 году средства предоставляли следующие государственные структуры: Агентство международного развития Австралии, Агентство по развитию Австрии, Агентство международного развития Канады, Исследовательский центр международного развития Канады, министерства иностранных дел Бельгии, Дании, Нидерландов, Финляндии, Княжества Лихтенштейн, Люксембурга, Королевства Норвегии, Швеции, а также Турции, Инструмент стабильности Евросоюза, Агентство "Ирландское содействие", Агентство международного развития Новой Зеландии, Федеральный департамент иностранных дел Швейцарии, департамент международного развития Соединенного Королевства и агентство международного развития США.

В число фондов, финансировавших организацию в последние годы, входят: Фонд "Адессиум", Нью-йоркская корпорация Карнеги, Благотворительный фонд, Фонд Элдерс, Фонд Уильяма и Флоры Хьюлетт, "Хьюмэнити Юнайтед", Фонд "Оак", Фонд Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров, Институт "Открытое Общество", Инициатива "Открытого общества" для Западной Африки, Фонд Рэндклиф, Фонд Плаушерс, Фонд братьев Рокфеллер, Фонд Стэнли, Tearfund и Фонд Тинкер.

Сентябрь 2013 года

"Инфографика. Статистика жертв на Северном Кавказе в первом квартале 2013 г.", Кавказский узел. 2013. 29 мая. "Инфографика. Статистика жертв на Северном Кавказе во втором квартале 2013 г.", Кавказский узел. 2013. 26 июля.
Вооруженное подполье – сеть разрозненных групп боевиков из разных регионов, объединенных в организацию "Имарат Кавказ", провозглашенную в 2007 году как последний шаг к преобразованию чеченского сепаратистского движения в общерегиональный радикальный исламистский проект, являющийся частью "глобального джихада". "Имарат Кавказ" возглавляет Доку Умаров – чеченский полевой командир, воевавший против России с 1995 года и имеющий статус "амира". 8 февраля 2010 года Верховный суд РФ признал "Имарат Кавказ" террористической организацией и запретил его деятельность на территории России. Доклад Кризисной группы № 221 (Европа) "Северный Кавказ: сложности интеграции (II), исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним", 19 октября 2012 года, (С. 16-22). См. также: "Умаров призвал вооруженное подполье к срыву Олимпиады в Сочи", Кавказский узел. 2013. 3 июля.
Доклад Кризисной группы № 221 (Европа) "Северный Кавказ: сложности интеграции (II), исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним", 19 октября 2012 года. Он вышел одновременно с докладом № 220 "Северный Кавказ: сложности интеграции (I), этничность и конфликт".
Больше о различных методах борьбы с подпольем можно найти в вышеупомянутом докладе Кризисной группы "Северный Кавказ: сложности интеграции (II), исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним". С. 35-39.
См. раздел IV.A этого доклада.
В состав Российской Федерации входят 21 республика, 46 областей, 2 города федерального значения, 9 краев, 1 автономная область и 4 автономных округа. Главой исполнительной власти в областях, автономных округах, краях и городах является губернатор, национальными республиками СКФО руководят главы, кроме Дагестана, где должность президента сохранится до 1 января 2015 года. В настоящем докладе термины "глава исполнительной власти" и "региональный лидер" взаимозаменяемы.
Федеративное устройство и полномочия регионов изложены в статьях 65-79 Конституции РФ. Статус республик определяется Конституцией, статус края – уставом, принимаемым его законодательным органом. Республики имеют право на использование национальных языков в государственных учреждениях наряду с русским. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и работа федеральных институтов в регионах. Федеральный центр отвечает за суды, прокуратуру, принципы налогообложения и др. Для выполнения своих функций федеральные органы исполнительной власти могут создавать территориальные органы власти в регионах и формировать их кадровый состав.
В проекте Союзного договора 1990 года, который должен был стать правовой основой обновленного СССР, появишегося в разгар политической борьбы между Михаилом Горбачевым и Борисом Ельциным, говорилось, что его могут подписывать как союзные, так и автономные республики, что фактически уравнивало их в статусе. Считается, что это был маневр Горбачева, направленный на поощрение автономных республик в составе России заявить о своем суверенитете, что должно было ослабить политическую опору Ельцина – РСФСР. Ельцин отреагировал на это известной фразой: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить". Чеченское национальное движение позже ссылалось на этот документ для обоснования своих сепаратистских требований.
В 1994-1998 годах федеральное правительство и субъекты Федерации подписали ряд двусторонних соглашений, по которым отдельные регионы получали особые условия и полномочия. Часто эти соглашения были результатом неформального торга и иногда противоречили Конституции РФ (см.: Chebankova Elena. Adaptive Federalism and Federation in Putin’s Russia [Адаптивный федерализм и федерация в путинской России], Europe-Asia Studies. 2008. V. 60. N6 (2008). P. 993). Чечня и Татарстан отказались подписывать Федеративный договор и бойкотировали несколько федеральных выборов. В ноябре 1991 года Чечня объявила о своей независимости. См. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт". С. 12-18.
Местные элиты часто помогали местным предпринимателям уклоняться от уплаты налогов.
Hahn Gordon M. The impact of Putin’s Federative Reforms on Democratization in Russia, [Влияние федеративных реформ Путина на демократизацию в России], Post-Soviet Affairs. 2003. V. 19. N2. P. 114-153; Regional Politics in Russia. Manchester, 2002; "Путин: “Важнейшая задача Госсовета – укрепление вертикали власти”", NEWSru.com. 2000. 22 ноября.
В частности, МВД, МЧС, Министерства юстиции, Федеральной миграционной службы, ФСИН, Федеральной службы судебных приставов, ФСКН и ФСБ.
Bahry Donna. The New Federalism and the Paradoxes of Regional Sovereignty in Russia [Новый федерализм и парадоксы регионального суверенитета в России], Comparative Politics. 2005. V. 37, N2. P. 138; Chebankova. Op. cit. P. 993.
В задачи полномочного представителя входит: организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ; представление президенту докладов и рекомендаций. Указ Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", Российская газета. 2000. 14 мая.
С 2010 года Хлопонин является полномочным представителем президента в шести республиках СКФО (Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии – Алании, Чечне) и в Ставропольском крае.
Черкесы – группа народов, объединяющая в себя кабардинцев, черкесов, адыгов и шапсугов. Они проживают в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Адыгее, Краснодарском и Ставропольском краях. Желая сократить число субъектов Федерации (с 2000 года их количество уменьшилось с 89 до 83), власти попытались объединить Адыгею с Краснодарским краем, что вызвало резкий протест черкесов и активизацию требований автономии. Подробнее о черкесах и этнических противоречиях в Ставропольском крае см. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт". С. 28-30, 35-37.
"Правительство утвердило программу развития СКФО до 2025 года", Росбалт. 2012. 13 декабря.
Исключение составляет Никита Иванов – 37-летний этнически русский сенатор от Ингушетии. Москвич, сделал карьеру в Администрации Президента и в партии "Единая России", курировал кремлевское молодежное движение "Наши", а позже был советником по молодежной политике.
Реформа избирательного законодательства 2004-2006 годов привела к запрету избирательных блоков, изменению проходного барьера и исключению из бюллетеней графы "против всех". В 2006-2007 годах Министерство юстиции ликвидировало 16 партий за недостаточную численность. В 2011 году Европейский суд по правам человека постановил, что эти поправки нарушили статью 11 Европейской конвенции ("свобода объединений"), и отметил, что в России самые высокие требования к количеству членов в Европе. "Решение ЕСПЧ по жалобе “Республиканской партии России”", ЮРИКС. 2011. 13 апреля. "Краткая история закручивания гаек в России", Forbes Россия (онлайн), 20 июля 2012 г.
Интервью Кризисной группы с местными активистами. Нальчик (Кабардино-Балкария), Махачкала (Дагестан), декабрь 2012 года.
Интервью Кризисной группы с Натальей Зубаревич, профессором экономики и социальной географии МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, август 2013 года.
Предлогом для отмены прямых выборов глав регионов послужили захват заложников и их последующая массовая гибель в Беслане в сентябре 2004 года. О трагедии в Беслане см. доклад Кризисной группы "Исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним". С. 20. Формально кандидатура, выдвинутая президентом, должна быть одобрена региональным органом законодательной власти, однако если тот дважды откажется утверждать, президент может его распустить. Большинство глав регионов предпочитает уйти со своих постов по собственному желанию, чтобы избежать отставки; так поступили Мурат Зязиков в Ингушетии (октябрь 2008 года), Борис Эбзеев в Карачаево-Черкесии (февраль 2011 года), Валерий Гаевский в Ставропольском крае (май 2012 года) и Магомедсалам Магомедов (январь 2013 года).
См. главу III этого доклада.
Органы местного самоуправления принимают решения об управлении муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты; устанавливают местные налоги и сборы; осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения.
Земельный спор стал причиной массовой драки между кумыками и лакцами 21 августа 2013 в махачкалинском пригороде Караман, в которой участвовала почти 1000 человек. См.: "Причиной конфликта в местности Караман (Черные камни) стал земельный вопрос", Черновик. 2013. 21 августа, а также доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт".
Стародубровская Ирина. "Реальные сценарии для реального федерализма", Экономическая политика. 2012. 6 марта.
Интервью Кризисной группы с Ириной Стародубровской, руководителем научного направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара. Москва, июнь 2013 года.
Так, в 2012 году 70 процентов бюджета Дагестана составляли дотации из центра, а существенная часть "собственных" доходов республики приходилась на налоги с зарплаты госслужащих и на государственные проекты. Помимо бюджетных дотаций, имеются еще соответствующие федеральные целевые программы. Например, Ингушетия, чей бюджет в 2011 году составил 17,2 миллиарда рублей, получит 32,2 миллиарда рублей в рамках программы социально-экономического развития Республики Ингушетия на 2010-2016 годы. См.: Интервью Кризисной группы с экспертом Михаилом Чернышовым. Москва, июнь 2013 г.; "Счетная палата: уровень дотационности консолидированного бюджета Республики Дагестан остается высоким и составил в 2012 году 70,2 процента", ФК-Новости. 2013. 30 мая; "Из чего складывается дотационность?", "Единая Россия". Официальный сайт. Северная Осетия – Алания. 2013. 6 июня; Закон Республики Ингушетия "Об исполнении республиканского бюджета за 2011 год", Республика Ингушетия. Официальный сайт. 2012. 31 декабря; "В Минрегионе России подведены предварительные итоги реализации ФЦП “Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы”", Министерство регионального развития Российской Федерации. 2013. 14 мая.
"Программа “Юг России (2008-2013)”", Федеральные целевые программы России (http://fcp.economy.gov.ru); "Программа Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы", Федеральные целевые программы России; "Информация об участии Республики Дагестан в реализации государственных и федеральных целевых программ в 2012 году", Министерство экономики Республики Дагестан; "Счетная палата проверила использование средств в Республике Дагестан", Счетная палата Российской Федерации. 2013. 30 мая.
"Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012-2014 годах", Президент России. Официальный сайт. 2011. 20 июня.
Интервью Кризисной группы с главой Ногайского района. Эркен-Шахар, декабрь 2012 года.
Там же.
Интервью Кризисной группы с Натальей Зубаревич.
Александр Черногоров проработал в должности губернатора Ставропольского края три срока и ушел со своего поста, когда на региональных выборах в 2007 году победила "Справедливая Россия". Его отставки потребовал тогдашний лидер "Единой России" и спикер Госдумы Владимир Грызлов. "Единая Россия" получила меньше 25 процентов голосов, а "Справедливая Россия" – 37 процентов. Ставропольский край оказался единственным регионом Северного Кавказа, где "Единая Россия" проиграла. Черногорова исключили из "Единой России". Его преемник Валерий Гаевский подал в отставку в 2012 году. См.: "Грызлов: Губернатор Ставропольского края должен уйти", Росбалт. 2007. 12 марта; "Губернатор Ставрополья Александр Черногоров не намерен уходить в отставку", Ведомости. 2007. 16 марта. Социал-демократическая партия "Справедливая Россия" была создана в 2006 году. Сейчас у нее 64 из 450 мест в Госдуме. Партия позиционирует себя как оппозиционная, но тесно сотрудничает с властями.
В целом по стране "Единая Россия" (ЕР) получила 49,3 процента, КПРФ – 19,2, "Справедливая Россия" – 13,2, ЛДПР – 11,7. При том что явка избирателей в среднем по России составила 60,1 процента, в Чечне она была 99,5 процента, в Дагестане – 91 и столько же процентов голосов получила ЕР. В Кабардино-Балкарии явка была 98,3 процента, за ЕР подано 81,9 процента голосов. В Ингушетии явка составила 86,4 процента, и ЕР набрала 91 процент. В Северной Осетии при явке 85 процентов (самой высокой за последние 15 лет) ЕР получила 67,9 процента. В Карачаево-Черкесии явка составила 93,2 процента, ЕР набрала 89,8 процента. Для сравнения в десяти преимущественно русских регионах за ЕР было подано в среднем на 30 процентов меньше голосов, чем в 2007 году. См.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (http://www.cikrf.ru/); Кавказский Узел. 2011. 5-7 декабря (http://www.kavkaz-uzel.ru/).
Интервью Кризисной группы с Валерием Хатажуковым, председателем "Правозащитного центра КБР". Нальчик, декабрь 2012 года.
"Яблоко", одна из старейших партий России, принадлежит к тем немногим силам в непарламентской оппозиции, которые все еще включают Северный Кавказ в свою повестку дня. "Яблоко" делает заявления о положении в регионе и поддерживает свои местные отделения. Но даже один из ее лидеров скептически настроен относительно возможностей партии: "Что касается Северного Кавказа, во-первых, это сложный регион, в таком многообразии оперировать тяжело. Во-вторых, регион опасный. В-третьих, с относительно небольшим населением. Поэтому при непростых политических услових и ограниченых ресурсах предпочтение отдается другим регионам, отдача от которых больше" (интервью Кризисной группы с Виктором Коганом-Ясным, советником Григория Явлинского. Москва, февраль 2013 года). Санкт-Петербургское отделение "Яблока" активно занимается вопросами защиты прав человека в Чечне.
См. программу и устав "Казачьей партии Российской Федерации: Казачья партия Российской Федерации (www.ka-prf.ru); "Коммунисты добиваются ликвидации Казачьей партии", Известия. 2013. 30 мая. Еще как минимум три другие казачьи партии безуспешно пытались зарегистрироваться. Струкова Елена. "Партии русских националистов: регистрация в Минюсте", Центр "Сова". 2012. 11 мая. Общероссийский народный фронт (ОНФ) основан в мае 2011 года по инициативе президента, который предложил создать "широкий народный фронт … близких по духу политических сил" для участия в думских выборах. Он объединил в себе "Единую Россию", другие партии, НПО, членов профсоюзов и сотрудников государственных предприятий, таких как РЖД (1 миллион членов), "Почта России" (более 280 тысяч членов), холдинг "Сибирский деловой союз" (40 тысяч членов). 12 июня 2013 года Путин был избран лидером ОНФ. Костенко Наталья. "ОНФ обзавелся аппаратом и будет зарегистрирован как движение", Ведомости. 2013. 13 июня; "”Почта России” вступила в Народный фронт", Lenta.ru. 2011. 2 августа; "Паровоз для Путина. Для сотрудников РЖД их вступление в ОНФ Путина стало новостью", Газета.ru. 2011. 18 июня.
Видеозапись встречи, переданная Кризисной группе членами партии "Яблоко" в Нальчике. Интервью Кризисной группы с Тамарой Гериевой, активистом партии "Яблоко". Нальчик, март 2012 года.
Интервью Кризисной группы с наблюдателем из Махачкалы, членом избирательной комиссии из Дербента. Махачкала, декабрь 2011 года.
Интервью Кризисной группы с преподавателем грозненского вуза. Грозный, август 2012 года.
Интервью и наблюдения Кризисной группы. Нальчик, декабрь 2011 года.
"Ингушская оппозиция пожаловалась на результаты выборов в шариатский суд", Lenta.ru. 2011. 15 декабря.
Интервью Кризисной группы с Натальей Зубаревич.
В 2007 году, когда ОБСЕ планировала направить большую миссию, власти помешали ее работе, создавая административные препятствия и отказывая в визах. В этот раз Россия сама пригласила ее для наблюдения за думскими выборами, однако ограничила численность 40 долгосрочными наблюдателями. См.: Кириленко Анастасия. "Дипломат Максим Филандров – о тексте и подтексте доклада европейских наблюдателей на выборах в Госдуму", Радио Свобода. 2011. 6 декабря.
"Российская Федерация. Выборы в Государственную Думу 4 декабря 2011". Итоговый отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ, 12 января 2012 года.
Второе место по России занял лидер КПРФ Геннадий Зюганов (17,2 процента), третье (7,9) – олигарх Михаил Прохоров, который появился на политической сцене за год до этого. "На выборах президента РФ в регионах СКФО Путин получает от 64 до 99 процентов голосов избирателей", "Кавказский Узел", 5 марта 2012 г. В Чечне Путин набрал 99,8 процента (при явке 99,6 процента), в Дагестане – почти 93 (при явке 92,8), свыше 92 в Ингушетии (при явке 86,4); более 91,3 в Карачаево-Черкесии (при явке 91,3). См.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (http://www.cikrf.ru/); Кавказский Узел. 2012. 5-6 марта (http://www.kavkaz-uzel.ru).
Интервью и наблюдения Кризисной группы в Терекли-Мектеб, Махачкале, Эльбрусском, Чегемском и Баксанском районах, Нальчике, март 2012 года.
"Карусель" – способ фальсификации на выборах в некоторых государствах бывшего Советского Союза, при котором, как правило, избирателей на автобусах или нескольких автомобилях возят от одного избирательного участка к другому для того, чтобы они многократно проголосовали – чаще всего по подложным открепительным удостоверениям.
Интервью Кризисной группы с участниками "карусели". Грозный, декабрь 2012 года.
Интервью и наблюдения Кризисной группы в Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Чечне, март 2012 года.
Сообщалось, что в Ставропольском крае на думских выборах 9 процентов избирателей проголосовали на дому, а на мартовских – 16 (примерно 185 тысяч человек). "Заставь избирком Президента выбирать…", Кавказская политика. 2012. 11 марта.
По данным председателя участковой избирательной комиссии (УИК), в селе Кенделен к 9:40 проголосовали около 300 человек, тогда как наблюдатель от КПРФ зафиксировал только 30. На участке в городе Тырныауз, по словам председателя комиссии, к 10 утра проголосовали 497 человек, а наблюдатель от КПРФ насчитал 78. Интервью Кризисной группы с председателями УИКов и наблюдателями от КПРФ. Кенделен, Тырныауз, март 2012 года.
Правозащитника из "Мемориала", выступавшего в качестве наблюдателя от СМИ, задержали на избирательном участке в Махачкале за то, что он "угрожал председателю избирательной комиссии тем, что останется до закрытия участка и будет присутствовать при подсчете бюллетеней". В Нальчике на активиста "Яблока" напали и разбили технику, которой он снимал "карусель". Наблюдения и интервью Кризисной группы с наблюдателями. Кабардино-Балкария, 4 марта 2012 года.
После президентских выборов в марте 2012 года Центральная избирательная комиссия аннулировала результаты лишь на одном участке на Северном Кавказе (№ 1402 в Дагестане). Официальная причина – опоздание с подсчетом голосов, однако более вероятно – из-за того, что видеокамеры зафиксировали вброс бюллетеней. В 2009 году суд отменил результаты голосования в Дербенте (Дагестан), где нарушения носили массовый характер. "На участке в Дагестане отменили результаты выборов", Lenta.ru. 2012. 5 марта; "В дагестанском Дербенте отменены итоги выборов мэра", Newsland. 2009. 3 декабря.
"Российская Федерация. Выборы Президента 4 марта 2011 г.". Итоговый отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ, 11 мая 2012 года.
Там же.
Законодательные органы субъектов РФ принимают конституцию (устав) и законы своего региона, не противоречащие федеральному законодательству. Они также утверждают региональный бюджет и отчет о его исполнении, программы социально-экономического развития, региональные налоги и порядок проведения местных выборов и референдумов; определяют административно-территориальное деление и изменение границ региона; принимают решения о смещении с поста главы субъекта федерации. См.: Федеральный закон № 184 от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Российская газета. 1999. 19 октября.
В Ингушетии у ЕР 22 из 27 мест; в Кабардино-Балкарии – 52 из 72 мест; в Карачаево-Черкесии 50 из 71 места; в Дагестане 62 из 90 мест; в Ставропольском крае – 37 из 49 мест (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; http://www.cikrf.ru/).
"Справедливая Россия" третья по числу голосов в Ингушетии и четвертая – в Карачаево-Черкесии, однако с таким же числом мандатов, что и у коммунистов.
Фадзаев – двукратный олимпийский чемпион по вольной борьбе и в прошлом главный тренер сборной России.
С учетом того, что глава республики был даргинцем по национальности, победа в аварских районах была важна для его политических соперников. Избиратели селения "Карата бойкотировали выборы главы Ахвахского района Дагестана", Кавказский Узел. 2012. 15 октября; Интервью Кризисной группы с Магомедом Ахмеднабиев, активистом из села Карата. Москва, январь 2013 года.
"Власти оказывают на действующего руководителя Уезира Курданова колоссальное давление. Им не нужен Курданов, потому что он защищает интересы населения, района, и он хочет по-настоящему развивать туризм". Интервью Кризисной группы с местным жителем. Эльбрус, март 2012 года.
Выборы глав муниципалитетов и выборы в местные советы должны были проходить в тот же день, что и президентские выборы. Районный суд отказал в регистрации кандидату Хизиру Гулиеву на том основании, что среди подписей в его поддержку, предположительно, были поддельные. Другие кандидаты, включая ставленника региональных властей, отказались от участия за день до голосования. Курданов остался единственным кандидатом, и выборы были отменены. Состоялись только выборы в местный совет. "После девяти месяцев КТО [контртеррористической операции] и всего этого давления на выборах мы стали умнее. Мы хотим, чтобы власти понимали, что мы не позволим обращаться с нами, как с пустым местом". Интервью Кризисной группы с местными жителями. Эльбрус, март 2012 года. "Выборы в поселке Эльбрус Кабардино-Балкарии выиграл действующий глава Уезир Курданов", Кавказский Узел. 2012. 15 октября.
Интервью Кризисной группы. Пятигорск, декабрь 2012 года. Результаты правящей партии на думских выборах и Путина на президентских оказались худшими в Ставропольском крае: 26,7 и 48,7 процента (средние по стране результаты – 49,1 и 64,5). В таких напряженных условиях региональное отделение партии "Единая Россия" решило не выдвигать кандидатов на новые муниципальные выборы, и ее члены шли как самовыдвиженцы. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; (http://www.cikrf.ru/). "Ставропольская "Единая Россия" избавляется от старых кадров", Коммерсантъ-Online. 2012 17 мая. Подробнее о выборном кризисе в Лермонтове см.: "Когда волнуются Кавказские Минводы", Эксперт. 2012. 19 марта.
Очевидно, отставка была связана с относительно неудовлетворительными результатами "Единой России", хотя в целом по краю ее показатели были не так уж плохи. После поджога неизвестными офиса Дунаева новый губернатор направил вице-премьеров краевого правительства в Лермонтов для оказания администрации практической помощи. Интервь Кризисной группы с Александром Дунаевым. Пятигорск, декабрь 2012 года; Проценко Николай. "Сакральная жертва демократии", Эксперт Юг. 2012. № 19–20; "Ставропольская "Единая Россия" избавляется от старых кадров"", "Коммерсантъ-Online", 17 мая 2012 г.; "Фобии против губернатора", Газета.ru. 2012. 2 мая.
Ларинцева Александра. "Лермонтовские кандидаты разбились на команды", Коммерсантъ. 2012. 2 июня; "Это разношерстная публика, которую трудно назвать командой", Коммерсантъ. 2012. 15 июня.
"Экс-главу Лермонтова заподозрили в дискредитации выборов", Коммерсантъ. 2013. 15 мая.
"“Маленькая революция”: в городе Лермонтове экс-депутаты захватили мэрию и объявили голодовку (ВИДЕО)", Newsru.com. 2012. 22 февраля. Лидеры протеста рассказали Кризисной группе, что это им помогло, так как федеральные власти обратили на конфликт внимание и вмешались, однако затем оппоненты развернули ситуацию против них, назвав их "революционерами, выступающими против Путина". Интервью Кризисной группы с Александром Дунаевым.
Губернатор (глава республики/президент) – первое лицо в региональных органах исполнительной власти. Он подписывает или отклоняет законы, принимаемые региональным законодательным органом, ежегодно отчитывается перед ним о проделанной работе и при определенных обстоятельствах может его распустить. Представляет регион на всех уровнях и во внешнеэкономических отношениях. Главы субъектов Федерации регулярно жаловались на то, что не могут влиять на назначение регионального руководства федеральных министерств, особенно силовых структур. В 2012 году Минэкономразвития предложило наделить глав регионов правом утверждать такие назначения и координировать работу силовых ведомств. Алленова Ольга. "Процедура назначения руководителей силовых ведомств построена так, что глава субъекта на нее влиять не может", Коммерсантъ. 2012. 19 июня; "Губернаторы получат право утверждать руководителей силовых структур", Чеченинфо. 2012. 22 апреля.
Президент Дагестана Магомедов сказал, что сможет организовать выборы не хуже, чем в любом другом регионе России. Юнус-Бек Евкуров отметил, что закон в стране должен быть один, и он очень не хотел бы, чтобы его назначали, если остальных будут избирать: "В этом случае я бы считал, что что-то у кого-то украл". Тем не менее добавил, что прямые выборы должны быть отменены по всей стране. См.: "Глава Дагестана изберется не хуже других. Не все регионы согласны вернуться от выборов к назначению", Коммерсантъ. 2012. 24 декабря; "Опасность выборов – в разложении общества", Коммерсантъ. 2013. 22 января.
Как обычно, инициатива об ограничении региональной автономии поступила "снизу", то есть от местных политиков. 13 декабря 2012 года на заседании Совета законодателей в Кремле председатель парламента Северной Осетии попросил президента Путина отменить прямые выборы и заменить их избранием через законодательные органы субъектов РФ. По его словам, в республиках Северного Кавказа выборы представляют угрозу национальной безопасности и жизни населения. "Глава парламента Северной Осетии предложил дать законодательным собраниям право выбора губернаторов", РИА Новости. 2012. 13 декабря. К январю 2013 года руководители всех семи северокавказских регионов обратились к Путину с просьбой об их отмене. "Губернаторов будут назначать в семи регионах. Руководители республик Северного Кавказа обратились в Кремль с предложением не проводить на их территории прямое голосование", Известия. 2013. 24 января.
В Дагестане с 1994 по 2006 год существовала коллегиальная форма правления, при которой верховная исполнительная власть принадлежала Государственному совету (в который входили по одному представителю от 14 этнических групп), а координирующим органом являлось Конституционное собрание. На высших постах традиционно чередуются представители двух крупнейших групп: аварцев и даргинцев. В Кабардино-Балкарии глава исполнительной власти традиционно кабардинец.
В 1999 году результаты президентских выборов в Карачаево-Черкесии оспаривали сторонники черкесского лидера Станислава Дерева и генерала-карачаевца Владимира Семенова. Путин разрешил конфликт, утвердив в должности Семенова. Черкесы составляют около 12 процентов населения, карачаевцы – 41. После кризиса 1999 года новые прямые выборы президента республики прошли в 2003 году без каких-либо осложнений. Кандидаты выдвигались на президентский пост многонациональными командами: президент – карачаевец, председатель правительства – черкес, председатель законодательного органа власти – русский, так что этнический фактор был деполитизирован и не играл определяющей роли. См.: Маркедонов Сергей. "Северокавказский фактор региональных выборов", Политком.ru. 2013. 28 января ; "Губернаторов будут назначать в семи регионах", Известия (онлайн), 24 января 2013 г.
В Дагестане: действующий президент республики Рамазан Абдулатипов, министр труда и социального развития Малик Баглиев и уполномоченный по правам человека в Дагестане Уммупазиль Омарова. В Ингушетии: действующий глава республики Юнус-Бек Евкуров, председатель регионального отделения "Справедливой России" Урусхан Евлоев и зампред Народного Собрания Ингушетии Магомед Татриев. См.: "Все свои люди, борьбы нет", Газета.ru. 2013. 22 августа.
"Путину пожаловались на "нетактичного" Медведева", РБК Daily. 2013. 23 августа.
Директор Института этнологии и антропологии РАН академик Валерий Тишков и эксперт Центра Карнеги Алексей Малашенко, чьи высказывания приводятся в статье "Глава Дагестана изберется не хуже других. Не все регионы согласны вернуться от выборов к назначению", Коммерсантъ. 2012. 24 декабря.
Интервью Кризисной группы с Натальей Зубаревич.
Наблюдения и интервью Кризисной группы с Ириной Стародубровской и Натальей Зубаревич.
См., например: "Расстрельный список Амирова", Московский комсомолец. 2013. 6 июня; Дубнов Вадим. "Махачкала без Амирова и после него", РИА Новости. 2013. 4 июня.
Этнические и национальные группы, каждая со своей идентичностью, требованиями и чаяниями, стремятся отстаивать свои интересы во внутренней политике. Этническая мобилизация в особенности проявляется как реакция на вопросы, связанные с границами, распределением земель, на инвестиции. См. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт".
В списке журнала "Форбс" Сулейман Керимов стоит на 20-м месте богатейших людей России, Зиявудин Магомедов занимет 124-ю позицию. "Сулейман Керимов", Forbes Россия (онлайн). "Зиявудин Магомедов", Forbes Россия (онлайн).
По имеющейся информации, эти проекты включают пляжный курорт на Каспийском море (позже вошедший в федеральный проект туристического кластера), приватизацию Махачкалинского морского порта, реконструкцию аэропорта Махачкалы и строительство Каспийского завода листового стекла. См.: "Керимов становится ближе", Эксперт Юг. 2013. № 1; Ахмедов Тамерлан. "Сулейман Керимов возьмёт под свой контроль махачкалинский морской порт и аэропорт", ДагестанTimes. 2011. 30 марта; "Сулейман Керимов ждет 50 млн человек на пляжи Дагестана", Мой Дагестан. 2011. 27 мая.
Футбольный клуб "Анжи" быстро поднялся на верхние строчки российской премьер-лиги после того, как его купил Керимов, и способствовал росту популярности спорта среди дагестанской молодежи. Однако в августе 2013 года Керимов объявил о значительном сокращении финансирования "Анжи". Керимов также спонсирует хадж для почти трети паломников республики. См.: "Вот и сказке конец", Газета.ru, 2013. 7 августа; Мусаев Муса. "Сулейман Керимов затеял большой политический бизнес на малой родине", Кавказская политика. 2013. 1 февраля; "Рискованный обмен", Эксперт Юг. 2013. № 5-6; Рамазанова Диана, Букаров Ильяс. "Дагестан без Сулеймана Керимова. Что потеряют дагестанцы в случае ухода олигарха?", Кавказская политика. 2013. 15 февраля.
Виньков Андрей. "ТЭК заискрил", Эксперт. 2013. № 8.
Магомедов был назначен заместителем главы администрации Путина. См.: Жегулев Илья. "Бизнес-джигитовка: как участники списка Forbes воюют за Дагестан", Forbes Россия. 2013. 3 июня.
"Рискованный обмен". Указ. соч.
Интервью Кризисной группы с местным экспертом, близким к президенту Магомедову. Москва, март 2013 года.
Магомедов Магомед. "Порт рано приватизировать …", Черновик. 2013. 12 июля; Рамазанова Диана, Букаров Ильяс. Указ. соч.
Более подробно о моделях борьбы с подпольем, применяемых в Чечне и Дагестане, см. доклад Кризисной группы "Исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним". С. 35-39.
Внеочередной Съезд народов Дагестана, в котором приняли участие около 300 человек из разных частей республики и представители диаспоры, прошел в московской гостинице под лозунгом "Не допустить войну в Дагестане". "Мы хотим обратить внимание федеральной власти на то отчаянное положение, в котором сегодня оказалась республика. За последние полгода в республике ощутимо вырос контингент военных, теперь к спецоперациям стали полномасштабно привлекаться армейские силы. Действия республиканского МВД все чаще выходят за рамки Уголовного кодекса. Напряженность в обществе растет", – говорится в пресс-релизе съезда. См.: "Внеочередной съезд народов Дагестана открывается в Москве", Кавказский Узел. 2012. 26 октября.
Ахмеднабиев Ахмеднаби. "Проблема Дагестана в том, что здесь все продается …", Настоящее время. 2012. 16 августа. По пути в Москву один автобус с делегатами был остановлен, другой обстрелян, а позднее активисты съезда были задержаны и допрошены. Съезд был созван по инициативе общественного движения "Наш Дагестан", являющегося частью Общероссийского народного фронта Владимира Путина, спонсором выступил московский бизнесмен и лидер дагестанского отделения партии "Справедливая Россия" Гаджимурад Омаров. Другим организатором был лидер лакского национального движения и экс-руководитель дагестанского отделения Пенсионного фонда РФ Амучи Амутинов, которого президент Магомедов отправил в отставку в 2010 году. Третьим организатором был бывший директор Махачкалинского порта Абусупьян Хархаров, отправленный в отставку Магомедовым в 2010 году. "В Дагестане уволен с должности руководитель махачкалинского порта", Кавказский Узел. 2010. 7 мая; "Рискованный обмен"; Наблюдения и интервью Кризисной группы с организаторами съезда. Москва, октябрь 2012 года.
"Кадровая политика: Первые шаги", РИА "Дагестан". 2013. Июнь; Интервью Рамазана Абдулатипова, Познер. Первый канал. 2013. 24 июня.
"Рамазан Абдулатипов: Ваше равнодушие оборачивается равнодушием к вам", РИА "Дагестан". 2013. 14 июля; "Врио главы Дагестана Абдулатипов: Хватит кормиться с рук рязанского мужика", Телеканал "Дождь". 2013. 20 июня.
"Р. Абдулатипов: “От уровня эффективности решения вопроса с увеличением налоговой базы будет зависеть оценка уровня эффективности работы глав муниципалитетов республики”", Сайт Президента Республики Дагестан. 2013. 6 июня.
"There is no surprise in resignation of Dagestan government" ["В отставке правительства Дагестана нет ничего удивительного"], Vestnik Kavkaza. 2013. 22 июля.
Операция ФСБ была подготовлена в обстановке строжайшей секретности. Когда врио президента Республики Дагестан Абдулатипов и тысячи дагестанских болельщиков смотрели матч чемпионата России по футболу между дагестанским "Анжи" и "ЦСКА" в Грозном, доступ к дому и офису мэра был блокирован, а сам он был арестован и увезен на вертолете сначала в Ростов, а затем в Москву.
"Мэр города Махачкалы Саид Амиров задержан спецназом ФСБ", Lifenews. 2013. 1 июня; Интервью Кризисной группы с Константином Мудуновым. Махачкала, июль 2013 года.
Наблюдения и интервью Кризисной группы с жителями Махачкалы; См. также: Александрова-Зорина Елизавета. “Саид Амиров: "кровавый Рузвельт”", Сноб.ru. 2013. 1 июня; Силаев Николай. "Кто здесь власть?", Эксперт. 2013. № 23; Макаркин Александр. "Разгром клана Амирова", Политком. 2013. 3 июня; "Момент истины", Пятый канал. 2013. 10 июня.
Амиров отмечен многочисленными государственными наградами, включая звание лучшего мэра России от Министерства регионального развития в 2013 году. "Минрегион: Саид Амиров – лучший мэр России", МК-Махачкала. 2013. 24 апреля; "Дагестанское дело набирает обороты", Воскресное время с Ирадой Зейналовой. 2013. 9 июня; Фатуллаев Милрад. "Кремль вернулся в Дагестан ради Олимпиады", Независимая газета. 2013. 11 июня; Мацарский Юрий, Фомичев Михаил. "Он не наш мэр, он – главарь банды", Известия. 2013. 4 июня; Казенин Константин. "Кому полезен Дагестан без выборов?", Rukavkaz.ru. 2013. 29 апреля.
Гордиенко Ирина. "Москва зачищает Дагестан?", Новая газета. 2013. 1 июня.
Там же; "Махачкалинский удар. Взрывы в Дагестане: версии", Русский репортер. 2013. 20 мая; Интервью Кризисной группы с экспертами, жителями Дагестана, июнь 2013 года.
"Врио президента Дагестана связывает теракты в республике с коррупцией", Интерфакс. 2013. 26 мая; "Максим Шевченко: в Дагестане проще убить человека, чем объясниться с ним", Телеканал "Дождь". 2013. 20 мая.
"Константин Казенин: Каким будет Дагестан без Амирова?". ИА REGNUM. 2013. 1 июня.
"Екатерина Сокирянская: “Начался процесс демонтажа дагестанских кланов”", Вестник Кавказа. 2013. 19 июля. Наблюдения и интервью Кризисной группы. Дагестан, июль 3013 года. 7 марта два дома были взорваны в селе Новосаситли, до десяти домов взорваны в Гимрах в ходе контртеррористической операции 11-21 апреля, три дома взорваны в Буйнакске 6 мая. См. "Хайбулаев: в Новосаситли в Дагестане задержаны шесть человек", Кавказский Узел. 2013. 7 марта; "Хозяева взорванных в Буйнакске домов пожаловались в прокуратуру на действия силовиков", Кавказский Узел. 2013. 15 мая; "Гимры после спецоперации (Дагестан)", YouTube.com. 2013. 10 мая. Новая комиссия разделена на подкомиссии, только одна из которых занимается адаптацией боевиков. Абдулатипов подчеркнул, что ее работа и имена сдавшихся боевиков не будут разглашаться по соображениям безопасности. Непонятно, почему подкомиссию по адаптации боевиков возглавил председатель парламентской комисси по бюджету, финансам и налогам. "Р. Абдулатипов: "Мы, дагестанцы, должны объединиться и очистить республику", Официальный сайт президента Дагестана. 2013. 14 апреля; "Ситуация в зоне конфликта на Северном Кавказе: оценка правозащитников. Весна 2013 г.", Кавказский Узел. 2013. 17 июля; Указ президента Республики Дагестан №140 "О Комиссии при Президенте Республики Дагестан по примирению и согласию", Официальный сайт президента Республики Дагестан. 2013. 29 апреля.
Евлоев был задержан после прилета из Москвы на одном самолете с президентом Зязиковым по приказу министра внутренних дел Ингушетии и застрелен в полицейской машине. Через некоторое время его тело было выложено у республиканской больницы. См.: "Евлоев, Магомед", Lenta.ru.
Родившийся в 1954 году в Казахстане Аушев был сыном того поколения чеченцев, ингушей и других северокавказских народов, которое было массово депортировано Сталиным в 1944 году. Будучи одним из самых молодых генералов Советской Армии, Аушев был удостоен высшей награды за мужество, проявленное в Афганистане. Во время чеченской войны 1994-1996 годов Аушев был одним из немногих известных людей, способных сохранять контакты с обеими воюющими сторонами – командир чеченских боевиков Аслан Масхадов был, как и он, бывшим советским офицером, рожденным в депортации.
Когда Евкуров был ранен в результате теракта и находился в коме, а глава Чечни Рамзан Кадыров стал делать заявления, угрожавшие суверенитету Ингушетии, ингушская оппозиция обратилась к Руслану Аушеву, который предложил заменить Евкурова на то время, пока он не поправится. В сентябре 2004 года Аушев был единственным, кто вошел в захваченную террористами школу в Беслане и освободил в результате переговоров 26 матерей с грудными детьми. См.: "Оппозиция Ингушетии не хочет, чтобы борьбой с боевиками в республике руководил Кадыров", РИА Новости. 2009. 24 июня; Машкин Сергей, Мурадов Муса. "Месть пуста не бывает. В Ингушетии началась борьба за власть", Коммерсантъ. 2009. 25 июня.
"Юнус-Бек Евкуров – в эфире радио "КП": "Прямые выборы мы отменили. Строим детсады и парашютную вышку", Комсомольская правда. 2013. 30 мая.
"Мехк-Кхел" утверждает, что происходит от законодательного и исполнительного органа с тем же названием, созданного до колонизации и просуществовавшего вплоть до сталинской депортации. Для дополнительной информации см. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт". С. 6-7.
Мурадов Муса. "У Юнус-Бека Евкурова появилась тейп-оппозиция. Главе Ингушетии предлагают распустить парламент", Коммерсантъ. 2010. 26 августа; см. также доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт". С. 20-23.
Один из руководителей рассказал: "“Мехк-Кхел” был создан, когда глава республики заявил, что Пригородный район является неотделимой частью Осетии. Мы являемся альтернативой парламенту. У нас нет политических амбиций, и мы не хотим захватить власть. Наша основная цель – это борьба с внесудебными казнями и похищениями людей силовиками, и с коррупцией" (интервью Кризисной группы с Идрисом Абадиевым, сопредседателем "Мекх-Кхел". Назрань, август 2012 года).
Движение организовало протест перед Государственной Думой в Москве в мае 2012 года. По словам одного из лидеров, после возвращения в Ингушетию все члены его Высшего совета были допрошены полицией (интервью Кризисной группы с Муратом Котиковым, членом Высшего совета "Мекх-Кхел". Назрань, август 2012 года). "Мы не хотим проводить демонстрации без официального разрешения: если они применят силу против людей, мы будем чувствовать себя виноватыми. Неофициально они нам угрожали, говорили, что взорвут нас, если мы пойдем на это. Они боятся митингов, поскольку это то, что заметит Кремль. Когда люди тихо пишут тысячи писем, никто не обращает на это внимания". Интервью Кризисной группы с Идрисом Абадиевым.
По сообщениям, силовые структуры прибыли на место после получения неподтвержденной информации о бомбе. Пять организаторов были арестованы на 15 суток. Пресс-релиз республиканского МВД, 30 октября 2012 года. "Ингушетия: коллективная голодовка закончилась избиением и задержанием участников", ПЦ "Мемориал". 2012. 31 октября.
"Внимание! Интервью Султан-Гирея Хашагульгова "Радио Франции", которое он дал вечером накануне своего убийства: "Меня хотят убить!", Мекх-Кхел. 2013. 13 февраля. По словам официальных источников, Хашагульгов выстрелил в сотрудников ФСБ, однако свидетелей этому не было, поскольку сотрудники до этого вывели семью из дома. В марте 2011 года он был серьезно ранен во время покушения. "Ранее силовые структуры уже несколько раз пытались "по-тихому" ликвидировать Султан-Гирея Хашагульгова", Angusht.com. 2013. 13 февраля. Один из его братьев, Исса, находится под следствием по подозрению в организации теракта на рынке во Владикавказе в 2010 году и, по имеющимся данным, подвергался пыткам. Другой брат, Якуб, и три других дальних родственника были арестованы по тому же обвинению. Как сообщается, силовые структуры интересовались Иссой начиная с 2004 года. См.: "Хаматханов, Хашагульгов", ПЦ "Мемориал". 2007. 8 февраля; "Убит в другом измерении", Новая газета. 2013. 18 февраля.
Ульянова Жанна. "Ингушетия перед провокационным выбором", Газета.ru. 2013. 2 апреля.
См. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт". Общественные объединения включают правозащитные НКО западного типа и гуманитарные организации, чей профессионализм развивался по мере того, как им приходилось реагировать на последствия чеченского и осетино-ингушского конфликтов.
Интервью Кризисной группы с Магомедом Муцольговым, руководителем "МАШР". Карабулак, декабрь 2012 года.
Все убитые были друзьями Расула Богатырева, конкурента Каитова по бизнесу, депутата Народного собрания и акционера "Кавказцемент". Каитов был приговорен к 17 годам тюрьмы. Гукемухов Мурат, Ларинцева Александра. "Отцы и зяти", Коммерсантъ Власть. 2004. № 43.
Этническая картина Карачаево-Черкесии выглядит следующим образом: примерно 40,7 процента составляют карачаевцы, 31,4 процента – русские, 11,8 – черкесы, 7,7 – абазины и 3,3 процента – ногайцы. Всероссийская перепись населения 2010 года (http://www.perepis-2010.ru/). Батдыев значительно деполитизировал национальный вопрос, поддержав создание двух новых этнических районов – Абазинского и Ногайского в 2006 и 2007 годах.
Алленова Ольга. "Все идет по клану", Огонек. 2011. № 9; Тлисова Фатима. "Президент и кланы. В Карачаево-Черкесии меняется власть", Голос Америки". 2011. 26 февраля; Константин Казенин, Мурат Гекемухов. "Народное собрание Карачаево-Черкесии: политические и лоббистские группы", ИА REGNUM. 2009. 7 июля.
Владеют компаниями по производству минеральной воды "Меркурий" и по сборке автомобилей "Меркурий-2".
Для детального анализа неформальных центров влияния в КЧР см.: Константин Казенин, Мурат Гекемухов. Указ. соч.
Телефонное интервью Кризисной группы с Муратом Гекемуховым, журналистом из Карачаево-Черкесии, июнь 2013 года; "Джемаль: кадровые перестановки в МВД Карачаево-Черкесии не связаны с делом об убийстве Тебуева", Кавказский Узел. 2013. 3 июня.
В 2012 году был на 160 месте в стране. "Арсен Каноков", Forbes Россия. Его клан включает связанные с ним семьи Жамборова и Тлехугова.
Ульянова Жанна. "Главный по экстремизму преподаст урок", Газета.ru. 2007. 25 июля. Руководитель администрации главы КБР Владимир Жамборов, министр по управлению госимуществом и земельным ресурсам Хабдульсалам Лигидов и невестка Канокова Мадина Хацукова были задержаны и перевезены в Москву, им предъявили обвинение в крупномасштабных махинациях при передаче здания филармонии в Нальчике частному лицу Мадине Хацуковой. Дело имело большой резонанс в республике, поскольку вопринималось как политически мотивированное.
Сенаторов Ю. "Дело чиновников Кабардино-Балкарии приводят в аварийное состояние", "Коммерсантъ. 2013. 30 января; "Завершено дело о продаже здания филармонии в Кабардино-Балкарии", Первое антикоррупционное. 2012. 22 апреля; "Еще одно дело возбуждено против экс-главы правительства КБР Гертера", РИА Новости. 2013. 7 мая.
См. доклад Кризисной группы "Исламский фактор, вооруженное подполье и борьба с ним". С 6–10.
"В Грозном открыт новый мост", Глава и представительство Чеченской Республики. Официальный портал. 2013. 16 июня; "В Чечне отметили День России – 12.06.2013 (видео)", Мой Грозный. 2013. 13 июня; Свинаренко Игорь. "Эффективный менеджер с кавказским менталитетом", Московские новости. 2013. 15 июня. Наблюдения Кризисной группы. Грозный, август 2012 года.
Охранник у входа объяснил, что письменных инструкций, подтверждающих этот запрет, нет, но есть "приказ президента", которому все должны подчиняться. Наблюдения Кризисной группы. Грозный, июль 2013 года.
В мае 2013 года, после большого пресс-тура главных редакторов ведущих российских СМИ, которые задали вопрос о его многочисленных портретах, Кадыров пообещал убрать их. Менее чем через 48 часов большинство портретов убрали, но портреты Путина и Кадырова-старшего остались. "На улицах городов и сел Чечни резко сократилось число портретов Рамзана Кадырова, сообщают местные жители", Кавказский Узел. 2013. 12 июня; Наблюдения Кризисной группы. Грозный, июль 2013 года.
"В Чечне празднование Дня России проходит при повышенных мерах безопасности", Кавказский Узел. 2013. 12 июня.
Подробнее о политическом процессе в Чечне см. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт".
Интервью Кризисной группы. Грозный, июль 2013 года.
Интервью Кризисной группы с экспертами. Владикавказ, август 2012 года, Москва, март 2013 года.
Председатель собрания депутатов Унцукульского района Дагестана Магомедхабиб Магомедалиев был убит во время спецоперации 20-23 марта 2013 года в Семендере. Как сообщалось, в его доме скрывались боевики, среди которых оказался известный лидер Унцукульской группировки Ибрагим Гаджидадаев. 27 июня 2013 года по подозрению в связях с боевиками был задержан депутат дагестанского парламента Магомед Магомедов. В СМИ сообщали, что мэр Махачкалы Саид Амиров был арестован на основании показаний, данных задержанным незадолго до этого боевиком Сиражутдином Гучучалиевым. Верховный суд Чечни осудил чиновника за попытку финансирования боевиков. "В Чечне за попытку финансирования незаконных вооруженных формирований осужден чиновник", Кавказский Узел. 2013. 30 марта; "Арест Магомедова нанес еще один удар по клану Амирова", Московский комсомолец. 2013. 28 июня; "В Дагестане в ходе спецоперации силовики убили депутата-единороса", Грани.ru. 2013. 28 марта; Макаркин Александр. Указ. соч.
Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) вынес 12 решений о неизбирательных бомбардировках.
"Совместное исследование глобальной практики тайного содержания под стражей в условиях борьбы с терроризмом", Совет ООН по правам человека. 2010. 26 января. См. также постановления ЕСПЧ по таким делам, как "Вахаева и другие против России" от 29 октября 2009 года и "Каримов и другие против России" от 17 июля 2009 года; Полунин Андрей. "Александр Черкасов: Секретные тюрьмы России – на Кавказе", Свободная пресса. 2010. 27 января.
Организация "Хьюман Райтс Вотч" отмечала, что большинство тел в массовых захоронениях "были со следами серьезных увечий: снятая кожа или скальп, сломанные конечности, изуродованные кончики пальцев и уши – а также с признаками выстрелов в упор, что типично для внесудебных расправ". "The “Dirty War” in Chechnya: Forced Disappearances, Torture and Summary" ["“Грязная война” в Чечне: насильственные исчезновения, пытки и внесудебные расправы"]. 2001. 1 марта. Постановление ЕСПЧ о внесудебной казни пяти родственников-чеченцев, дело "Эстамиров и другие против России", 2006 год.
Интервью Кризисной группы с Александром Черкасовым, "Мемориал". Москва, июнь 2013 года. Пресс-конференция "Мемориала" на тему: "В Чечне продолжают действовать “эскадроны смерти”. Аргун: обнаружены и вскрыты новые захоронения, новые “исчезновения” задержанных", 13 марта 2002 г.
"Все вопросы должны решаться не по адатам, а в рамках закона", Коммерсантъ-Online. 2013. 11 января. Большинство исчезнувших – жители Чечни, где, по информации "Мемориала", пропали от 3000 до 5000 человек. Черкасов Александр. "Книга чисел. Книга утрат. Книга страшного суда", Полит.ру. 2004. 19 февраля.
См. постановления ЕСПЧ по следующим делам: "Вельхиев и другие против России" (34085/06) о пытках и внесудебной казни в Назрани в 2004 году; "Абдурашидова против России" (32968/05) о внесудебной казни в Дагестане в 2005 году; а также доклады "Мемориала" "Похищения и исчезновения людей в Республике Дагестан в 2004-2007 годах", август 2007 г.; "Ингушетия: 2007 год. Куда дальше?", январь 2008 г.; "Исчезновения и похищения людей на территории Республики Северная Осетия – Алания", июль 2007 г.
"Инфографика. Статистика жертв на Северном Кавказе за 2012 год", Кавказский Узел. 2013. 6 июня; см. также сноску 1.
Рыбина Юлия. "В Гимрах окружили дагестанских амиров", Коммерсантъ. 2013. 12 апреля.
Интервью Кризисной группы. Гимры, июль 2013 года.
Там же.
Интервью Кризисной группы с Асият Бакировой, матерью Магомеда Сулейманова, кадия дагестанского вооруженного подполья. Гимры, июль 2013 года.
Реформа полиции была инициирована экс-президентом Дмитрием Медведевым с целью повысить эффективность, снизить коррупцию и улучшить имидж правоохранительных органов в глазах общества. 7 февраля 2011 года были внесены поправки в закон о полиции, в Уголовный и в Уголовно-процессуальный кодекс. Поправки вступили в силу 1 марта 2011 года, устанавливая, среди прочего, сокращение численности на 20 процентов, переименование "милиции" в "полицию", значительное увеличение зарплат и централизацию финансирования. См.: "Оценка полицейской реформы: заседание президентского Совета по правам человека", Общественный вердикт. 2012. 12 апреля.
Интервью Кризисной группы с Магомедом Шамиловым, "Независимый профсоюз сотрудников ОВД и прокуратуры Дагестана". Махачкала, август 2012 года; "Глава фонда "Общественный вердикт": Переаттестация лишила полицию лучших сотрудников", Телеканал "Дождь". 2012. 24 апреля. Переаттестация – процесс проверки квалификации сотрудников.
Интервью Кризисной группы с Салихом Гаджиевым, бывшим заместителем начальника Управления вневедомственной охраны при МВД по Республике Дагестан. Москва, февраль 2013 года. Гаджиев был уволен после участия в пресс-конференции и интервью, данных СМИ и неправительственным организациям о вопиющей коррупции в ведомстве.
"Офицеры МВД Дагестана требуют масштабной проверки ведомства", Кавказский Узел. 2013. 2 марта; Интервью Кризисной группы с полковниками полиции. Махачкала, август 2012 гоа; с адвокатом. Хасавюрт, декабрь 2012 года.
Интервью Кризисной группы с бывшим заместителем командира первого батальона ППС МВД Дагестана. Москва, февраль 2013 года.
Один из двух полков патрульно-постовой службы (ППС) Дагестана численностью 600 человек, по имеющейся информации, не используется для охраны общественного порядка. Интервью Кризисной группы с Магомедом Гусейновым, заместителем командира полка ППС, август 2012 года. Офицеры МВД Дагестана требуют масштабной проверки ведомства; Алленова Ольга. "Случай в горах", Коммерсантъ Власть. 2013. № 9. В Дагестане насчитывается 54 полицейских на 10 тысяч жителей, что сравнимо с российскими регионами без активно действующего подполья, и гораздо меньше, чем в Чечне, в которой это отношение 115:10 000. См.: Проценко Николай. "Дагестан на силовом крюке", Эксперт-online. 2012. 20 ноября.
"Более 20 дагестанских полицейских получили по 1 млн рублей за фиктивную инвалидность", Русская планета. 2013. 26 июня.
В первые месяцы 2013 года посты полиции в Дагестане подвергались атакам почти каждую неделю. См., например: "В Дагестане обстрелян наряд ДПС", Кавказ Online. 2013. 26 февраля; "Неизвестные обстреляли полицейских в Дагестане", РИА Новости. 2013. 9 марта; "В Дагестане обстреляли блокпост", Российская газета. 2013. 12 апреля.
Алленова Ольга. "Случай в горах"; "Нас просто достали", Коммерсантъ-Online. 2013, 11 марта; "В ходе вооруженного конфликта на Северном Кавказе в 2012 году погибли и были ранены 1225 человек", Кавказский Узел. 2013. 21 января.
Интервью Кризисной группы c офицерами полиции. Махачкала, август, декабрь 2012 года; с бывшим следователем. Хасавюрт, декабрь 2012 года.
Интервью Кризисной группы с офицерами полиции, Махачкала, август, декабрь 2012 года.
"Каждый месяц дается план – доставляют и виновных, и невиновных", – говорит Магомед Шамилов, председатель независимого профсоюза сотрудников ОВД и прокуратуры Дагестана. См. также: "Офицеры МВД Дагестана требуют масштабной проверки ведомства".
Интервью Кризисной группы, офицер полиции, Ингушетия, декабрь 2012 г.
Ларинцева Александра. "Ставропольскому губернатору тоже важно, кто живет в крае", Коммерсантъ. 2013. 1 июня; "Russia: Cossacks Comeback" ["Россия: Казаки возвращаются"], DW. 2013. 19 июня; Магомедов Закир. "И как один умрем в борьбе за это?", Worldyou.ru. 2012. 13 сентября; Сухов Иван. "Где война, где не война, а где ислам", Московские новости. 2011. № 23. Указ президента Республики Дагестан от 4 сентября 2012 г. № 144 "О привлечении граждан к охране общественного порядка в Республике Дагестан".
"В дагестанском селении Хаджалмахи распространяются "расстрельные списки" мусульман-салафитов, заявляют жители", Кавказский Узел. 2013. 2 апреля.
"Дагестан. Пирамиды", Новая газета. 2013. № 76; "МВД Дагестана объявило об убийстве в перестрелке людей, о похищении которых заявляли их родные", Кавказский Узел. 2013. 18 июля; "В дагестанском селении Хаджалмахи распространяются "расстрельные списки" мусульман-салафитов, заявляют жители"; "В Дагестане обнаружена убитой женщина, о похищении которой заявляли ее родственники", Кавказский Узел. 2013. 10 июня.
Наблюдения Кризисной группы, интервью. Хаджалмахи. Махачкала, июль 2013 года.
За расследование уголовных преступлений в России отвечает несколько федеральных агентств и министерств, включая Министерство внутренних дел, Следственный комитет, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) и Федеральную службу безопасности (ФСБ). См. статью 151 Уголовно-процессуального кодекса.
Правозащитникам известно лишь о нескольких делах, расследуемых этим подразделением. Интервью Кризисной группы с Натальей Таубиной, директором фонда "Общественный вердикт", Москва, июль 2013 года. Раскин Александр. "Полицейским нашли следователей", Эксперт Online. 2012. 19 апреля.
Интервью Кризисной группы, Асмик Новиковой, экспертом. Москва, июнь 2013 года.
См. сайт правовой статистики crimestat.ru январь 2013 года. "Глава Дагестана признал неэффективной работу по раскрытию убийств и похищений", Кавказский Узел. 2012. 30 ноября.
Только 18 из 55 зарегистрированных случаев похищения в Дагестане в 2011-2012 годах были расследованы, меньше половины убийств в Ингушетии были раскрыто в 2012 году. Людей часто освобождают после похищений, а те, кому поступают угрозы от боевиков, не обращаются в следственные органы. "Глава Дагестана признал неэффективной работу по раскрытию убийств и похищений"; Ахмирова Римма. "Налог на жизнь или "черная касса" кавказских боевиков", Собеседник. 2011. № 9. "Прокуратура способна выполнить все возложенные на нее задачи", Ингушетия. 2013. 1 марта.
Следователи получают положительные оценки за раскрытые и переданные в суд дела, особенно если это расследование тяжких преступлений. Реабилитация обвиняемых, оправдательные приговоры (особенно для тех, кто содержался под стражей), возвращение уголовного дела судом для дополнительного расследования или прекращение дела означают отрицательные оценки и дисциплинарные взыскания, которые влияют на продвижение по службе и материальное вознаграждение. (Назаров Александр. "Критерии оценки деятельности сотрудников и подразделений Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации", Полит.ру. 2010. 12 мая; Интервью Кризисной группы с Асмик Новиковой). Похожие проблемы есть и в МВД. Пытаясь улучшить систему отчетности во время реформы полиции, министерство искало показатели, которые было бы труднее фальсифицировать, но они остались почти исключительно количественными, сохранив возможность для манипуляций. По мнению экспертов, при такой централизации министерства унификация показателей скорее помогает контролировать огромную бюрократическую систему, а не решить проблемы улучшения качества правоохранительных органов в 83 очень разных регионах. См.: "Управление в полиции: бюрократическое производство преступности" (М.: Общественный вердикт, 2011).
"Все вопросы должны решаться не по адатам...". Интервью Кризисной группы с Ольгой Шепелевой, экспертом по праву. Москва, апрель 2013 года. В 2009 году в Чеченской Республике по требованию прокуратуры отменены три четверти решений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе 98 процентов, вынесенных органами полиции. См.: "Вступительное и заключительное слова Генерального прокурора Российской Федерации на межведомственном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации по вопросу укрепления законности и правопорядка", Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Интервью Кризисной группы с бывшим следователем. Хасавюрт, декабрь 2012 года. "Дело дагестанских врачей", Кавказская политика. 2013. 13 февраля.
Интервью Кризисной группы с Олегом Орловым, руководителем программы "Горячие точки" ПЦ "Мемориал". Москва, июль 2013 года; Наблюдения и интервью Кризисной группы с матерями арестованных женщин. Махачкала, июль 2013 года.
Интервью Кризисной группы с Уммупазиль Омаровой, уполномоченным по правам человека в Республике Дагестан. Махачкала, июль 2013 года.
Интервью Кризисной группы с Рустамом Мацевым, адвокатом из Кабардино-Балкарии. Москва, июнь 2013 года.
По крайней мере, 20 случаев отказа адвокатам в доступе к клиентам было зарегистрировано в Кабардино-Балкарии в 2012–2013 гг. Адвокату в Карачаево-Черкесии отказывали в доступе в течение 9 дней в июне 2013 г., адвокату в Дагестане – в течение 9 месяцев. См.: Самедов Тимур. "Адвокаты объявили полиции забастовку", Коммерсантъ. 2013. 18 апреля; Интервью Кризисной группы с Адильгереем Омаровым, адвокатом. Хасавюрт, декабрь 2012 года, июль 2013 года. Буртин Шура. "Сто часов в аду", Русский репортер. 2011. № 37; "Карачаево-Черкесия: на адвоката оказывают давление", ПЦ "Мемориал". 2012. 25 июня; "…нас ваххабитской конторой", Черновик. 2013. 2 августа.
"Лицом к лицу с несправедливостью: угрозы и давление на адвокатов на Северном Кавказе", "Международная Амнистия". 2013; "Зам. начальника Буйнакского ОМВД подозревается в избиении женщины-адвоката", Юга.ру. 2013. 20 марта; "Адвокаты объявили полиции забастовку".
"Полицейские, обвиняемые в избиении подростка в Дагестане, осуждены на два года условно", Кавказский Узел. 2012. 22 ноября; "Верховный суд Дагестана направил дело об избиении подростка на новое рассмотрение", Кавказский узел. 2013. 11 июля.
"Мемориал" о событиях на Северном Кавказе", ПЦ "Мемориал". 2012. 16 января, 21 июня; Интервью Кризисной группы с жертвам незаконного насилия. Грозный, декабрь 2012 года, август 2013 года.
Разговор аналитика Кризисной группы в предыдущей должности с таксистом. Махачкала, июль 2011 года.
Интервью Кризисной группы. Махачкала, декабрь 2012 года.
Интервью Кризисной группы. Махачкала, август 2012 года.
Алленова Ольга. "Нас просто достали". Указ. Соч.
Интервью Кризисной группы. Дагестан, январь 2013 года.
"Все проблемы должны решаться не по адатам…" Указ. Соч.
"Чечня: Следственный комитет и прокуратура расписались в собственном бессилии", ПЦ "Мемориал". 2011. 20 апреля; Рейтер Светлана. "Кавказские борзые", Esquire. 2011. № 69; Интервью Кризисной группы с Адильгереем Омаровым; Интервью Кризисной группы по электронной почте с Игорем Каляпиным, "Комитет против пыток", апрель 2013 года; "Аналитическая справка о состоянии расследования уголовных дел, возбужденных по факту исчезновения людей в Чеченской Республике", Комитет против пыток. Май 2012.
Соболь также занимается расследованием похищения Ислама Умарпашаева, которого незаконно держали четыре месяца на базе чеченского ОМОНа в 2009 году, и масштабных хищений государственных средств в Табасаранском районе Дагестана. См.: "Два года после убийства Натальи Эстемировой: следствие идёт по ложному пути", "Международная федерация прав человека", Новая газета, "Мемориал", 14 июля 2011 г. "Кто убил Наташу?", видео доступно: http://video.yandex.ru/users/felix-shved/view/5/?cauthor=felix-shved&cid=100000001.
Рейтер Светлана. Указ. соч.; "Рамазан Абдулатипов, и. о. президента Дагестана: "Всех моих предшественников сожрали кланы", Комсомольская правда. 2013. 30 апреля; "Дело об убийстве дагестанского журналиста передано следователям СКФО", Российская газета. 2012. 28 мая; Интервью Кризисной группы с Адильгереем Омаровым.
Республиканский депутат Ислам Крымшамхалов, черкесский активист Аслан Жуков и советник президента Фраль Шебзухов были убиты неизвестными. См.: "Родные убитого в Карачаево-Черкесии депутата Крымшамхалова пикетировали резиденцию Хлопонина", Кавказский Узел. 2012. 30 марта.
Интервью Кризисной группы. Махачкала, июль 2013 года. Два дня независимые адвокаты не могли получить к нему доступ, а когда им это удалось, он, по сообщениям, был жестоко избит с целью получения признательных показаний. О личной мести см. дагестанскую социальную рекламу http://bit.ly/13W6mQC.
Президент играет решающую роль в назначении судей: он рекомендует кандидатов Совету Федерации, который назначает судей и председателей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов. Он, по рекомендации председателей Верховного и Высшего арбитражного судов, назначает председателей и заместителей председателей судов субъектов Федерации и районных судов. Председатели судов субъектов Федерации и районных судов назначают судей по рекомендации квалификационной коллегии судей. Судьи мировых судов назначаются законодательными органами государственной власти или избираются населением судебного участка – в зависимости от регионального закона. Статьи 5, 6, 6.1 Закона РФ 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", 26 июня 1992 г.; и статья 6 Федерального Закона 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", 17 декабря 1998 г. См. также: "ВС РФ: в России выносится менее одного процента оправдательных приговоров", Право.ru 2009. 4 сентября.
"Все проблемы должны решаться не по адатам…" Указ. Соч.
Интервью Кризисной группы с Асмик Новиковой.
Ежемесячная зарплата мировых судей выросла с 71 тысяч до 85 тысяч рублей, судей районных судов общей юрисдикции – с 102 до 104 тысяч, судов субъектов Федерации – с 115 до 132 тысяч рублей и арбитражных судов – с 132 до 150 тысяч рублей. "Президент РФ одобрил законы о повышении зарплаты судьям", ФедералПресс. 2012. 27 декабря.
Интервью Кризисной группы с Адильгереем Омаровым.
Интервью Кризисной группы с дагестанским адвокатом. Дагестан, декабрь 2012 года.
Интервью Кризисной группы с дагестанскими адвокатами, бывшим следователем. Хасавюрт, Махачкала, декабрь 2012 года; интервью с бывшим офицером полиции. Москва, май 2013 года; Новикова Асмик. "Практики суррогатных оправдательных приговоров", Полит.ру. 2013. 14 февраля.
Самигулина Алия. "Медведев походатайствовал за присяжных", Газета.ru. 2009. 25 февраля.
Интервью Кризисной группы, наблюдения, интервью с адвокатами. Нальчик, декабрь 2012 года, март, май 2013 года; "Кабардино-Балкария: в Нальчике продолжается "процесс 58-ми", ПЦ "Мемориал". 2013. 29 марта.
Двое из серьезно больных подозреваемых голодали в течение двух недель, один вскрыл вены. См.: "Процесс 58-ми", Кавказская политика. 2012; "Суд в КБР удалил из зала 30 фигурантов дела о нападении на Нальчик", РИА Новости. 2013. 21 марта; Интервью Кризисной группы с родственниками и адвокатами обвиняемых. Нальчик, декабрь 2012 года.
Более подробно о конфликтах см. доклад Кризисной группы "Этничность и конфликт". С. 21-25.
"Абдулатипов назвал силовиков и чиновников основными нарушителями прав жителей Дагестана", Кавказский Узел. 2013. 1 марта.
В 2011 году суд постановил, что нерасследование похищений в Чечне является системной проблемой и что необходимо изменить политику и законодательство, чтобы предотвратить повторение произошедшего (дело "Аслаханова и другие против России"). С делами ЕСПЧ по Северному Кавказу можно ознакомиться на сайте организации "Правовая инициатива по России" (http://www.srji.org/legal/cases). Интервью Кризисной группы с Кириллом Коротеевым, экспертом по работе ЕСПЧ. Москва, август 2013 года.
Постановление ЕСПЧ по делу "Сабанчиева и другие против России", 6 июня 2013 года.
"Кто мне скажет, что случилось с моим сыном?", Хьюман Райтс Вотч. 2009. 4 сентября. Интервью Кризисной группы с Фуркатом Тишаевым, Кириллом Коротеевым, экспертами-юристами по работе ЕСПЧ. Москва, август 2013 года.
Чаще всего ПАСЕ высказывалась по Чечне. См. ее резолюции № 1201 (1999), №№ 1221 и 1227 (2000), 1240 (2001), 1270 (2002), 1315 и 1323 (2003), 1402-1404 (2004), 1479 (2006), 1738 (2010), 1879 (2012).
13 декабря 1999 года Бюро ПАСЕ приняло декларацию по ситуации в Чечне, согласно которой "из-за непрекращающихся нарушений на Парламентской ассамблее может быть поставлен вопрос об участии России в работе Ассамблеи и членстве в Совете Европы в целом". На следующий год ПАСЕ утвердила рекомендацию № 1456 (2000), в которой призвала Комитет министров в соответствии со статьей 8 Устава безотлагательно начать процедуру приостановления прав России на представительство в Совете Европы, "если немедленно не будет достигнуто существенного, нарастающего и явного прогресса в выполнении требований Ассамблеи".
Резолюция ПАСЕ № 1479 (2006) о нарушениях прав человека в Чеченской Республике.
Резолюция № 1738 (2010) "Средства правовой защиты от нарушений прав человека в северокавказском регионе".
"Кто мне скажет, что случилось с моим сыном?" Указ. соч.
Статьи 203, 204 УК РСФСР 1926 года. Статьи 231, 232, 235 УК РСФСР 1960 года, УК РФ 1996 года.
70 процентов дел, рассматриваемых в шариатских судах, слушаются в местных соборных мечетях, 30 процентов поступают в республиканский шариатский суд, который разбирает от четырех до шести дел в неделю. См.: "Шариат отстаивает право на Кавказ", Независимая газета. 2012. 18 апреля.
В Карачаево-Черкесии эксперты отмечают рост числа обращений в шариатские суды для разрешения семейных споров, споров, касающихся собственности. Курбанов Руслан. "Адат, шариат и российский закон в жизни мусульман КЧР", Ансар.Ru. 2012. 16 апреля.
"Для мусульманина самое главное – соблюдать законы той страны, в которой он живет" (реплика пресс-секретаря Рамзана Кадырова Альви Каримова на радиостанции "Эхо Москвы", 25 апреля 2012 года); "Р. Кадыров: Заявления юриста Д. Хасавова носят заказной характер", РБК. 2012. 25 апреля.
Неофициальный совет, "диван", в составе 30 человек функционирует в селе Новосаситли Хасавюртского района. В "джамаат" села Новогагатли входит 22 человека. Однако, по мнению экспертов, в равнинных районах, где этнические группы не проживают компактно, подобные структуры, скорее, редкость. См.: "Где война, где не война, а где ислам". Интервью Кризисной группы с Денисом Соколовым. Москва, апрель 2013 года; Доклад заведующего отделом этнографии народов Кавказа Музея антропологии и этнографии РАН Юрия Карпова на конференции "Северный Кавказ: механизмы и риски земельной реформы". Бекасово, Московская область, 18–19 мая 2013 г.
Кутанами при Советском Союзе назывались временные стоянки на равнине для пастухов, пригонявших скот с гор. Сейчас многие кутаны превратились в постоянные населенные пункты, но часто они остаются незарегистрированными (см. "Константин Казенин: Перспективы и риски многонациональных районов равнинного Дагестана", ИА REGNUM. 2011. 8 октября). Например, мировой суд утвердил решение по земельному спору, вынесенное имамом села Орота Хунзахского района. Интервью Кризисной группы с Денисом Соколовым.
Интервью Кризисной группы с Ахметом Ярлыкаповым, старшим научным сотрудником Института этнологии и антропологии РАН. Москва, апрель 2012 года.
Наблюдение Кризисной группы за работой шариатского суда. Махачкала, июль 2012 года; Гордиенко Ирина. "Салафиты, которые рядом", Новая газета. 2012. № 88.
Кризисной группе известно о случае, когда в Хасавюрте человек отказался выполнять решение шариатского суда и продолжил посещать мечеть. В 2007 году в Назрани неудовлетворенные стороны разбирательства устроили перестрелку на выходе из шариатского суда. Гордиенко Ирина. Указ. соч.; "Перестрелка около мечети в Назрани произошла после заседания шариатского суда", Институт религии и политики. 2007. 26 августа; Интервью Кризисной группы с Халилрахманом Шаматовым, руководителем "Ассоциации исламских ученых Ахлю-Сунна в Дагестане", Махачкала, июль 2012 года; с Адильгереем Омаровым.
Выступление первого заместителя муфтия Дагестана Магомеда Гаджиева "Шариатские суды – реальность?" в Общественной палате РФ, март 2013 года.
Статьи 6 и 33 федерального закона № 102 от 24 июля 2002 г. "О третейских судах в Российской Федерации"; Интернет-беседа Кризисной группы с Зияутдином Увайсовым, адвокатом-салафитом из Махачкалы, апрель 2013 года.
"Материалы с конференции мусульман Республики Ингушетия от 29 июня 2013 г., г. Назрань", Magas.ru. 2013. 29 июня.
Выкуп за невесту (калым) – деньги, выплачиваемые женихом родителям невесты перед свадьбой. См.: "Путин поддержал решение мусульман Ингушетии повысить выкуп за невесту", NEWSru.com. 2010. 7 июля; "Все вопросы должны решаться не по адатам…" Указ. соч.
Интервью Кризисной группы в Дагестане и Москве, апрель и август 2012 года.
В ноябре 2011 года дагестанский парламент направил в Думу на рассмотрение проект закона об амнистии "Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территории Республики Дагестан". "Парламент Дагестана одобрил идею об амнистии за преступления во время КТО", Коммерсантъ-online. 2011. 17 ноября; "Абдулатипов заявил о возможности амнистии для боевиков в Дагестане", Кавказский Узел. 2013. 25 июня; "НАК готов рассмотреть инициативу властей Дагестана об амнистии для боевиков", Кавказский Узел. 2013. 26 июня.
Правозащитные организации поддерживают проведение более широкой амнистии (см.: "Дагестан: лесные на выход?", Большой Кавказ. 2013. 25 июня). Некоторые местные эксперты, однако, опасаются, что широкая амнистия может усилить проблемы с безопасностью и оставить на свободе опасных радикалов. Алероев Тамерлан. "Амнистия для "леса": в шутку или всерьез?", Настоящее время. 2013. 12 июля.

Автор:

Доклад International Crisis Group №226 (Европа), 6 сентября 2013 года.

Оглавление

Приложения

Краткое содержание

Рекомендации

Для разрешения межэтнических конфликтов и противоречий

Правительству Российской Федерации:

Правительствам регионов Северного Кавказа:

Для более эффективной борьбы с вооруженным подпольем и ее поддержки местным населением

Правительству Российской Федерации:

Правительствам регионов Северного Кавказа:

Национальному антитеррористическому комитету:

Государственной Думе Российской Федерации:

Для повышения эффективности религиозной политики

Национальному антитеррористическому комитету, а также федеральным и региональным органам, отвечающим за религиозную политику:

Религиозным лидерам на Северном Кавказе:

Для укрепления государственных институтов с целью повышения их легитимности и более эффективного разрешения конфликта

Правительству Российской Федерации:

Совету Европы:

I. Введение

II. Россия между децентрализацией и "вертикалью власти"

A. Современные федеративные отношения

B. Местное самоуправление

C. Финансирование и бюджеты

A. Выборы в Государственную Думу 2011 года

B. Президентские выборы 2012 года

C. Региональные и местные выборы

D. Выборы руководителей регионов

IV. Мозаика властных отношений

A. Дагестан

B. Ингушетия

C. Карачаево-Черкесия и Кабардино-Балкария

D. Чечня и Северная Осетия

A. Полиция

B. Следствие

C. Судебная система

D. В поисках альтернативного правосудия

VI. Заключение

Приложение A: Карта Северного Кавказа

Приложение B: О Международной кризисной группе