ДАННОЕ СООБЩЕНИЕ (МАТЕРИАЛ) СОЗДАНО И (ИЛИ) РАСПРОСТРАНЕНО ИНОСТРАННЫМ СРЕДСТВОМ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, ВЫПОЛНЯЮЩИМ ФУНКЦИИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА, И (ИЛИ) РОССИЙСКИМ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦОМ, ВЫПОЛНЯЮЩИМ ФУНКЦИИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА.

11 мая 2014 года в Донецкой области Украины собираются провести "референдум" по вопросу о государственной самостоятельности самопровозглашенной "Донецкой народной республики". Аналогичный референдум два месяца назад прошел в Крыму. За голосованием тогда последовало присоединение республики к России. Большинство стран мира состоявшийся на полуострове референдум не признало. Согласно заключению Венецианской комиссии, референдум в Крыму был неконституционным и проводился с нарушением европейских демократических стандартов.

Для урегулирования положения Крыма после его аннексии в Украине был принят специальный закон - "Об обеспечении прав и свобод граждан и правового режима на временно оккупированной территории Украины". Закон с похожим названием ("Об оккупированных территориях") был принят после августовской войны 2008 года в Грузии. В мире не так много примеров законодательных актов про оккупацию, поскольку далеко не каждая страна сталкивается с таким явлением. "Кавказский Узел" публикует статью, посвященную сравнительному анализу грузинского и украинского подходов к законодательному регулированию в сложных ситуациях такого рода.

Первый вариант украинского законопроекта – копия грузинского закона

28 апреля в Украине был обнародован и вступил в силу Закон "Об обеспечении прав и свобод граждан и правового режима на временно оккупированной территории Украины". Его первоначальная редакция была подана еще 18 марта ¹ и базировалась во многом на Законе Грузии "Об оккупированных территориях", что подтверждает практически идентичная структура обоих документов и дублирование определенных статей. Например, украинский законопроект повторял статьи о запрете экономической деятельности ², о защите прав человека и культурного наследия ³, о деятельности органов и должностных лиц ⁴. Автор законопроекта, депутат С. Соболев, взял за основу грузинский опыт, не учитывая, что ситуация в Грузии с Южной Осетией и Абхазией во многом отличается от ситуации Украины с Крымом.

Более того, народный избранник предложил еще более ухудшить положение крымчан, введя расплывчатую, без правовой определенности, норму о коллаборационизме, в которой отсутствует прозрачность и точность определения лиц, которые подпадают под ее действие ⁵. А ограничить въезд-выезд в Крым он решил не только иностранцам и лицам без гражданства, но и всем гражданам Украины (в том числе и крымчанам), обязав их получать специальные разрешения ⁶. Даже грузинский закон (с поправками 2010 и 2011 гг.) предусматривает специальное разрешение только для иностранцев и лиц без гражданства ⁷.

Украинская власть услышала крымчан и внесла поправки

Поскольку первая редакция украинского законопроекта привела бы на практике к созданию невыносимых условий существования для своих же граждан, то под давлением правозащитных и общественных организаций была создана рабочая группа при Комитете Верховной Рады по вопросам прав человека, национальных меньшинств и межнациональным отношениям по изменению этого документа.

В результате закон про оккупированную территорию был принят, но с существенными изменениями. Прежде всего, законодатели убрали из закона норму о коллаборационизме, считая достаточным действующий Уголовный кодекс. Все граждане Украины могут въезжать или выезжать с Крыма по предъявлению паспорта гражданина и без специального разрешения ⁸. Закон стал менее декларативным, закрепляя конкретные, пусть и не идеальные, механизмы реализации прав и свобод. Например, начисление пенсий и пособий, предоставление социальных услуг ⁹; совершение нотариальных сделок с участием крымчан за пределами Крыма ¹⁰; оформление паспортных документов ¹¹; перевод судей на материк ¹² и т. д.

Таким образом, стремясь привлечь крымчан, Украина готова обеспечить им доступ к своей социальной инфраструктуре. И здесь по ряду показателей Украина может конкурировать с Россией. Например, украинское пособие по уходу за ребенком гораздо привлекательнее, чем "материнский капитал" в России. Кроме того, более привлекательно и украинское образование, т.к. оно дает больше возможностей для стажировок и работы в Европе и США. К тому же, по российскому паспорту с "крымской пропиской" крайне   крайне сложно получить визу в Европу или США.

Ставку на социальную инфраструктуру пытаются, кстати, делать и в Грузии. Помимо упомянутого закона, там принята также "Стратегия в отношении оккупированных территорий" (Разработана правительством Грузии в 2010 году. - Прим. "Кавказского Узла".), в рамках которой планируется предоставить жителям Абхазии и Южной Осетии доступ к грузинскому образованию и здравоохранению.

Также можно отметить, что еще до войны 2008 года Тбилиси, стремясь вернуть Южную Осетию, создал на территории Цхинвальского региона временную территориальную единицу с собственным правительством в составе Грузии (Временная администрация Южной Осетии была создана после президентских выборов, проходивших на подконтрольной Грузии части Южной Осетии в 2006 году.  - Прим. "Кавказского Узла".). В Украине разговоры о создании крымского правительства в изгнании также ведутся. Создаются общественные объединения, близкие по содержанию к возможному такому правительству. Кроме того, принятый закон предполагает создание отдельного органа исполнительной власти по оккупированной территории, который может стать прообразом крымского правительства. Однако на данном этапе (до выборов Президента и перевыборов парламента) этот вопрос будет встречать сильное сопротивление со стороны действующей власти. Поскольку если будет создано правительство Крыма в изгнании, то оно будет активно заниматься решением проблем крымчан и переселенцев с Крыма. Это в первую очередь касается обеспечения жильем, трудоустройства, экономической деятельности и т.д., что требует соответствующих расходов государственного бюджета. Нынешние политические силы не желают брать на себя ответственность за решение таких вопросов, поэтому оттягивают их решение до проведения выборов.

В ст. 9 закона об оккупированной территории Украина закрепила возможность работы украинских органов власти в Крыму. Однако по факту деятельность любых органов власти на полуострове, кроме российских властных институтов и "органов Республики Крым", сейчас блокируется. Это четко видно на примере нарастающего конфликта вокруг Меджлиса крымскотатарского народа и его лидеров.

Отличия украинского и грузинского законов

В принятой редакции украинского закона об оккупированных территориях появились нормы, которые значительно отличаются от грузинского варианта. Например, возможности реализации социальных и политических прав. Граждане Украины с оккупированной территории могут продолжать получать социальные выплаты от Украины ¹³ и участвовать в выборах ¹⁴, выехав для этого за пределы Крыма в ближайшие регионы (никакие выборы на территории Крыма проводиться не могут (ст. 8)). Кроме того, будет открыто представительство Президента в Крыму, но расположено оно будет в Херсоне. Об этом заявил Андрей Сенченко, и. о. заместителя главы Администрации Президента Украины.

В новой версии украинского закона, в отличие от грузинского, частично регулируются вопросы тех, кто вынужден был покинуть полуостров. Экономическая деятельность на оккупированной территории не запрещается, но будет разработан и принят отдельный закон об особенностях экономической деятельности в Крыму ¹⁵. Закон предусматривает, что принудительное автоматическое приобретение украинскими гражданами на оккупированной территории гражданства РФ не признается Украиной и не лишает украинского гражданства ¹⁶. Закон предполагает создание специального центрального органа по вопросам временно оккупированной территории, что не предусмотрено законом Грузии ¹⁷.

Однозначным сходством обоих законов является: 1) признание оккупированных территорий неотъемлемой частью государства; 2) признание вооруженной агрессии со стороны Российской Федерации ¹⁸.

Оккупация – это про территории или про людей?

Несмотря на то, что в первоначальную редакцию украинского законопроекта лег закон Грузии, между ними существует принципиальное различие. Украина признает крымчан на оккупированной территории своими гражданами и создает, по возможности, условия для реализации их прав. А в тексте закона Грузии нет упоминания о гражданах (говорится лишь об иностранных гражданах и лицах без гражданства), что означает, что Грузия в этом законе не признает людей, проживающих на территории "Абхазской автономной республики и  Цхинвальского региона (бывшей Юго-Осетинской автономной области)" своими гражданами ¹⁹. Приоритет грузинского закона – это территория, но не люди, что подтверждает и статья о его целях ²⁰. Следует вывод, что грузинский закон пытается создать условия для возврата территории, а украинский закон – сохранить крымчан-граждан Украины и вернуть Крым с крымчанами. Согласно новому закону, Украина даже по сути признала двойное гражданство для крымчан, хотя изменения в закон "О гражданстве" и не вносились.[...] ²¹.

Ольга Скрипник, председатель Центра гражданского просвещения «Альменда» (Ялта), преподаватель Крымского гуманитарного университета (до 14 марта 2014 г.) ²²- специально для "Кавказского Узла".

Примечания:

1. См. текст первой редакции законопроекта на сайте Верховной Рады Украины (Проект Закону про забезпечення прав і свобод громадян на тимчасово окупованій території України, номер 4473-1 от 19.03.2014, акт 1207-VII от 15.04.2014.)
2. Статья 8 Проекта ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан на временно оккупированной территории Украины» (первоначальная редакция).
3. Статья 4 Проекта ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан на временно оккупированной территории Украины» (первоначальная редакция).
4. Статья 5 Проекта ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан на временно оккупированной территории Украины» (первоначальная редакция).
5. Статья 10 Проекта ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан на временно оккупированной территории Украины» (первоначальная редакция).
6. Статья 6 Проекта ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан на временно оккупированной территории Украины» (первоначальная редакция).
7. Статья 4 Закона Грузии «Об оккупированных территориях» от 23.10.2008 г. (с изменениями от 26.02.2010 № 2676 и от 1.07.2011. № 4994).
8. Статья 10 Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
9. Статья 7 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
10. Статья 11 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
11. Статья 6 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
12. Статья 16 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
13. Статья 7 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
14. Статья 8 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
15. Статья 13 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
16. П. 4 Статьи 5 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
17. Заключительные и переходные положения ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
18. Ст.ст. 1-2 Закона Грузии «Об оккупированных территориях» от 23.10.2008 г. (с изменениями от 26.02.2010 № 2676 и от 1.07.2011. № 4994); ст.ст. 1-2 ЗУ «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» от 15.04.2014 г.
19. Статья 2 Закона Грузии «Об оккупированных территориях» от 23.10.2008 г. (с изменениями от 26.02.2010 № 2676 и от 1.07.2011. № 4994).
20. Статья 1 Закона Грузии «Об оккупированных территориях» от 23.10.2008 г. (с изменениями от 26.02.2010 № 2676 и от 1.07.2011. № 4994).
21. Примечание "Кавказского Узла": фраза была сокращена по требованиям нового российского закона - ст. 280.1 УК РФ - "Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации"
22. Примечание "Кавказского Узла": уточнение внесено 14.05.2014 г.