Среди полномочных представителей президента в федеральных округах Дмитрий Козак стоит особняком. В сентябре прошлого года он возглавил Южный округ, переехав в Ростов с должности руководителя аппарата правительства. Многие предположили, что именно в Южном округе будут "обкатываться" дальнейшие реформы, которые, возможно, в будущем коснутся всей страны. О том, как Дмитрий Козак видит дальнейшую реформу власти, а также о проблемах регионов округа он рассказал в интервью корреспонденту "Известий" Владимиру Демченко.

известия: Дмитрий Николаевич, тема номер один сегодня - это монетизация льгот. Акции протеста льготников продолжаются по всей стране, несмотря на попытки президента и правительства исправить ситуацию. Более того, теперь выясняется, что на монетизацию придется потратить больше денег, чем раньше уходило на льготы. Как вы вообще относитесь к этой реформе?

Козак: Положительно. И реформа, и значительные денежные расходы производятся ради развития нашей экономики, для повышения прозрачности расходования бюджетных средств, борьбы со злоупотреблениями в этой сфере, ради соблюдения в конечном итоге прав и элементарной справедливости в отношении тех, кто работает и платит налоги, оплачивал и оплачивает сейчас все льготы, и тех, кто обладает правами на льготы, но никогда их не получал. Что касается больших затрат, то народные деньги выдаются сегодня непосредственно людям, а не группе монополистов. Несомненно, если практика реализации показала, что в частностях есть какие-то просчеты, их необходимо оперативно исправлять. Это делается. Попытки на этих частностях, используя групповые интересы, примитивно нажить политические дивиденды - это политический эгоизм, игнорирование интересов страны, интересов абсолютного большинства людей.

известия: Кризис в Карачаево-Черкесии в конце прошлого года показал, что в республиках Северного Кавказа очень сильны клановые связи. Насколько тяжело будет сломать эту систему? И нужно ли ее ломать, учитывая, что на этом держится весь уклад жизни?

Козак: Искоренять клановость во власти, безусловно, необходимо. Монополизация политической и экономической власти недопустима - это всегда как минимум застой, а чаще - стагнация и в политическом, и в экономическом развитии.

Козак: Формирование и функционирование органов публичной власти на клановой основе - это устранение добросовестной конкуренции, ключевого инструмента экономического развития. Это и одна из основных причин межнациональных конфликтов. Поэтому здесь, на Кавказе, мы перед выбором - оставлять неизменными имеющиеся огромные экономические и общественно-политические проблемы, оправдывая все это "сложившимся веками укладом", либо проявить волю и преодолеть клановость в политике и экономике, создать условия для добросовестной, законной конкуренции в тех сферах общественной жизни, где преимущество состязательности подтверждено мировой исторической практикой.

Северокавказские традиции крепких семейно-родовых связей не могут не вызывать уважения, всяческого поощрения и поддержки. Но переносить их в сферу политики - это тупик. Давайте об этом говорить честно. И себе, и людям.

известия: После принятия закона о "назначаемости" региональных руководителей роль полпредов президента в федеральных округах становится ключевой. Все ли 13 глав регионов ЮФО останутся на своих местах?

Козак: На этот вопрос я, естественно, конкретного ответа давать не буду. Несомненно, должны быть поддержаны те, кто обладает профессиональными качествами, мужеством, мудростью и политической волей для того, чтобы добиться улучшения жизни людей, обеспечить их права и свободы. В экономике, политике, социальной сфере. Региональным лидерам доверяются значительные властные полномочия в построении эффективной системы управления в регионах. Но строить эту систему они должны не под себя или свое близкое окружение, а для большинства людей, для повышения экономической и социальной активности граждан.

известия: Недавно прошло совещание с главами регионов Южного округа, посвященное вопросам экономики. Многие главы регионов выглядели несколько растерянными. Они не ожидали, что вы будете их жестко критиковать?

Козак: Как показалось мне, никакой растерянности не было. Был конструктивный разговор о насущных проблемах региона. Это высокий уровень безработицы, низкий уровень доходов людей, а также вопрос реализации реформы по монетизации льгот. Может быть, в этом последнем диалоге нам удалось избежать традиционной схемы, когда все фактически сводилось к дискуссии о размерах финансовой помощи из федерального бюджета. Для всех участников совещания - бесспорно, что наращивание бюджетных расходов должно приводить к активизации экономической жизни и, как следствие, сокращению безработицы, росту благосостояния людей. Конечно, добиваться таких результатов сложнее, чем ездить в Москву за деньгами. Результаты анализа ситуации в округе пока неутешительны. Декларируемые при "выбивании" денег цели далеко не всегда достигаются. Как было отмечено президентом на последнем заседании Госсовета, бюджетные расходы в регионе растут опережающими в сравнении с другими субъектами Российской Федерации темпами, а то, ради чего они производятся, - качество жизни людей - существенно не меняется.

известия: То есть те бюджетные деньги, за которые привыкли биться и главы субъектов, и федеральные ведомства, не есть панацея?

Козак: Бюджетные расходы, конечно, нужны. Денег много никогда не будет. Они необходимы для достойной социальной защиты тех, кто в силу объективных причин не в состоянии обеспечить себя сам, для обеспечения способной конкурировать с бизнесом оплаты труда работников бюджетной сферы. Нужны бюджетные инвестиции в социально-культурную сферу, транспортную, инженерную инфраструктуру, благоустройство населенных пунктов. Но ломать копья только вокруг бюджетных денег - занятие малоперспективное. Главное, на мой взгляд, в другом. В сложившихся сегодня условиях, особенно в ряде северокавказских республик, не помощь извне, а только усиление экономической активности людей, которые здесь живут, хотят здесь жить и работать, может сыграть ключевую роль в изменении социально-экономического положения региона, в улучшении их благосостояния. Необходимо отметить, что на Северном Кавказе люди ценят достаток. Они склонны к предпринимательству, эта традиция сохранялась даже во времена коммунистических преследований за предпринимательскую деятельность. Что их сегодня сдерживает? Согласно результатам различных исследований, это, прежде всего, частокол административных барьеров, непомерные поборы, отсутствие защиты их прав и имущества со стороны государства.

известия: Получается, что основные препятствия для проявления экономической инициативы связаны с деятельностью власти. Может быть, нужна масштабная замена региональных руководящих кадров?

Козак: Упование только на простые и привычные меры по подбору и расстановке кадров на местах результата не даст. Кадры решают далеко не все. Нужны системные меры, обеспечивающие прозрачность всех органов публичной власти, эффективный внешний государственный и общественный контроль за их деятельностью. Необходимы детальные регламенты принятия административных решений. Необходимы защита конкуренции, ужесточение антимонопольного регулирования деятельности органов публичной власти и, кстати, естественных монополий, представляющих собой самую настоящую и влиятельную экономическую власть.

Требуется совершенствование механизмов правоприменения в сфере экономики. Сегодня формально ключевые рычаги экономической политики принадлежат федеральному правительству. Выработка налоговой политики и налоговое администрирование, установление правил и непосредственное управление природными ресурсами, санитарные, экологические и другие надзоры, которые создают основные административные барьеры в экономике, - все это делается из Москвы. В регионах сидит "армия" федеральных служащих, которые призваны реализовывать единую федеральную экономическую политику. По идее тенденции в экономике во всех регионах страны должны быть примерно одинаковы - существенных различий в условиях экономической деятельности граждан (исключая географические и природно-климатические) быть не должно. Однако это не так. Проведенный в ЮФО сравнительный анализ инвестиционного климата показывает, что субъекты с абсолютно одинаковой общественно-политической ситуацией, климатическими условиями, менталитетом людей имеют очень разный инвестиционный климат, разные условия для реализации экономического потенциала граждан. Уровень безработицы и доходов граждан соответственно в этих регионах существенно различается.

известия: Вы хотите сказать, что при отсутствии формальных полномочий руководители регионов неформальными методами добиваются проведения собственной политики?

Козак: Представители федеральных ведомств далеко не всегда могут устоять перед авторитетом и реальными властными рычагами губернаторов. Это не упрек ни федеральным должностным лицам, ни губернаторам и мэрам. Это сложившаяся система, содержащая вредное противоречие между формально юридическим и фактическим положениями федеральных и региональных должностных лиц, и это противоречие необходимо по возможности устранять. Поскольку в нашей огромной стране с большим количеством субъектов и муниципалитетов нереально централизованно обеспечить эффективную реализацию множества социально-экономических функций государства, как мне представляется, необходимо больше ответственности за их исполнение возложить на региональные и местные власти, преимущественно через институт "делегирования" федеральных полномочий. Это предполагает, что определение политики, установление правил остается за федеральным центром, а их исполнение возлагается на региональных и местных руководителей. Контроль и надзор за реализацией органами региональной власти переданных полномочий следует возложить на федеральные территориальные структуры, созданные на межрегиональном уровне. Границы юрисдикции контролирующих территориальных органов не должны совпадать с границами субъектов или муниципалитетов. Такой подход даст возможность значительно более объективно и эффективно контролировать реализацию федеральной политики на местах, сократить численность федеральных чиновников, за счет этого увеличить их денежное содержание, уменьшить до реалистичного для федерального центра количество объектов управления.

известия: Это поможет избавиться от административных барьеров и коррупции?

Козак: Само по себе - нет. Одновременно необходимо создать и законодательно закрепить механизмы политической ответственности органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления перед гражданами за конечные результаты их деятельности в экономической и социальной сфере, а также закрепить систему стимулов для них к развитию экономики регионов и муниципалитетов.

Чтобы ответственность была не умозрительной, а реальной, необходимо на федеральном уровне законодательно установить, например, систему показателей качества жизни людей, за которые несут ответственность и региональные и местные власти, которые они должны ежегодно публично декларировать, и отчитываться перед людьми за свои достижения. В новых условиях формирования региональных органов исполнительной власти по результатам достижения этих показателей оценку деятельности региональных руководителей будут давать и население этих регионов, и федеральный центр.

К числу стимулов для поощрения экономической активности субъектов относится предложенный президентом дифференцированный подход к определению степени самостоятельности региональных властей (субъектов-доноров и реципиентов), к их взаимоотношениям с федеральным центром. Региональные власти - получатели финансовой помощи из федерального бюджета должны иметь значительно меньше свободы и самостоятельности, чем те, кто такой помощи не получает. Это должно касаться и решения вопросов заработной платы чиновников и работников бюджетной сферы, их численности, дополнительных ограничений и контроля расходования средств бюджета, вопросов назначения ключевых должностных лиц, отвечающих за финансово-бюджетную сферу, за развитие экономики регионов. Могут быть и другие меры. Необходимо их внятно сформулировать и внести в качестве жестких требований федерального законодательства. Хочешь иметь больше самостоятельности - развивай экономику, всеми имеющимися властными полномочиями создавай условия для проявления экономической активности людей, отказывайся от дотаций.

Такие же правила должны действовать и во взаимоотношениях между региональными и муниципальными властями. Огромный, кстати, потенциал и в экономической, и в политической сфере заложен в институте местного самоуправления. Этот, никому не в обиду будет сказано, "инструмент управления" настало время осваивать. Но без крайностей - впадания в административный раж или опираясь на псевдодемократические чисто российского производства догмы. Необходимо доверять людям под свою ответственность решать вопросы местного значения, но через внятные и жесткие вышеназванные правила политической и юридической ответственности местных органов создавать систему защиты интересов граждан, а не муниципальных властей. Там, где этот инструмент разумно используют, даже в самых дальних уголках нашей страны, в сельских и городских поселениях, люди проявляют чудеса изобретательности в активизации экономической жизни, в обустройстве местной жизни.

Для пресечения поборов, нарушений прав и законных интересов граждан правоохранительными методами необходимо обеспечить объективность и эффективность правоохранительной системы. Нужен комплекс дополнительных, в том числе ранее отвергнутых из-за позиции судей, мер, обеспечивающих беспристрастность и прозрачность деятельности судов и судей. Доверие судам и правоохранительным органам - важнейший фактор экономического развития.

известия: Если бы на моем месте сейчас сидел иностранный инвестор, какие слова вы бы для него нашли?

Козак: Инвестору - и иностранному, и российскому - необходимо говорить правду. Ведь он рискует своими средствами, собственностью, деловой репутацией. В большей части субъектов Южного округа и с точки зрения уровня преступности, и с точки зрения отношения властей к людям, к бизнесу инвестиционный климат такой же, как и во всей стране. Где-то лучше, где-то предпринимателям, да и людям, далеким от бизнеса, немного сложнее. Все зависит от того, насколько региональная и местная власть понимает свое предназначение в сфере экономики, создавая условия для развития предпринимательства.

Обещать потенциальному инвестору, что все здесь будет гладко и хорошо, пока рано. Нам надо еще много работать. Необходимо снизить уровень преступности, минимизировать коррупцию, сделать деятельность всех институтов власти объективной и беспристрастной, подчиненной исключительно закону и, как минимум, вызывающей доверие экономически активных людей.

известия: Больше всего инвесторов от Северного Кавказа отпугивают преступность и терроризм. В Карачаево-Черкесии милиционеры покрывали убийство семи человек, в Кабардино-Балкарии милиционеры возят Шамиля Басаева на своем автомобиле...

Козак: Злоупотребления и предательство в правоохранительных органах вызывают справедливое возмущение. С этим необходимо бороться. Беспощадно и бескомпромиссно. Но винить в размахе преступности только милиционеров - вредно и опасно. Это заводит нас на ложный путь раздувания численности правоохранительных органов, неэффективных бюджетных расходов, приводит к примитивной "показухе". Масштабы этого явления в первую очередь зависят от социально-экономического положения в стране, в конкретном регионе, его динамика колеблется в унисон экономическим процессам.

Повышение эффективности правоохранительной системы - настоятельная необходимость. Но ни в коем случае не в ущерб законности ее деятельности, не за счет прав и свобод законопослушных граждан. Иначе вредные последствия будут значительно шире собственно преступности, правоохранительная система может превратиться в свою противоположность и стать серьезным отрицательным фактором в сфере безопасности и благополучия граждан, в политическом и экономическом развитии страны.

известия: И какие же конкретные меры, на ваш взгляд, необходимо предпринять в округе сегодня, чтобы кардинально изменить ситуацию?

Козак: На уровне округа это, прежде всего, усиление государственного контроля и требовательности к соответствующим должностным лицам. Эти меры предпринимаются. Но не должно быть иллюзий. Только призывы, ужесточение контроля и репрессивные меры в отношении сотрудников не могут привести к кардинальному изменению ситуации.

На мой взгляд, назрела необходимость реализации комплекса мер по совершенствованию механизмов управления правоохранительной деятельностью государства.

Если опустить множество деталей, то, во-первых, требуется существенное увеличение денежного содержания сотрудников правоохранительных органов. Сегодня в Южном федеральном округе один сотрудник правоохранительной системы "обрабатывает", по разным оценкам, от 0,3 до 2,7 преступления в год. В то же время, например, в Израиле, где размах терроризма сопоставим с ситуацией на Северном Кавказе, на одного полицейского приходится 25 преступлений. В Северной Ирландии в годы разгула сепаратизма и терроризма этот показатель был равен 9. При ограниченных бюджетных ресурсах мы в последние полтора десятка лет раздували численность правоохранителей, тонким слоем "размазали" средства, создав тем самым условия для коррупции и злоупотреблений.

Во-вторых, одновременно нужно совершенствовать систему государственного и, где это возможно, - общественного контроля, обеспечивающего эффективную борьбу со злоупотреблениями и предательством в самих правоохранительных органах и судах. Необходимо разграничить между различными ведомствами функции по борьбе с преступностью в стране, борьбе с преступлениями в самих правоохранительных органах, процессуальному расследованию преступлений и функции прокурорского надзора. Система сдержек и противовесов в правоохранительной системе позволит достичь более эффективного взаимного контроля специальных служб, органов предварительного следствия, прокуратуры и суда, а государству и обществу в целом - иметь ясную картину и состояния преступности, и положения дел внутри этой системы. Необходимо также отказаться от излишних ограничений и ввести дополнительные основания для легального проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении следователя, судьи, прокурора. Ведь для честного сотрудника оперативно-розыскные мероприятия не представляют никакой угрозы.

В-третьих, для повышения персональной ответственности должностных лиц правоохранительных органов, экономии бюджетных расходов в рамках разграничения полномочий требуется устранение существующего параллелизма в их работе.

В-четвертых, необходимо конкретизировать применительно к выполняемым функциям показатели и критерии оценки деятельности правоохранительных органов. Планируемые бюджетные расходы на содержание каждого из ведомств должны быть увязаны с прогнозируемыми общественно-полезными результатами их деятельности.

известия: Такие перемены требуют времени и могут вызвать некоторое "проседание" правоохранительной системы. Насколько мы можем позволить себе это, в то время как весь Северный Кавказ поделен на джамааты, которые отбивают у правоохранительных органов оружие, нападают на Ингушетию, захватывают школу в Беслане?

Козак: Абсолютно убежден, что эти преобразования должны стать адекватным ответом на новые вызовы и угрозы. Естественно, их нужно (и можно) провести без существенного ущерба для текущей боеготовности правоохранительных сил. Такие меры реально осуществимы без привычных масштабных реорганизаций и организационно-штатных изменений, которые, как правило, вызывают снижение на определенный период эффективности работы соответствующих органов.

"Идеальный питерский"

У Дмитрия Козака, занимающего сейчас пост полпреда, биография и карьера "идеального питерского". Юрфак Ленинградского университета, чуть позже - работа в собчаковской мэрии. В число довольно близких друзей Владимира Путина Козак вошел именно в Питере. Считается, что он относится к тому весьма немногочисленному кругу людей, которым Путин доверяет, но сам некими особыми отношениями с президентом не бравирует.

В Москве обосновался в 1999 году: когда Путин стал премьером, начальником своего аппарата он назначил Козака. После президентских выборов 2000 года Козак стал заместителем главы кремлевской администрации. Сфера его кураторства: судебная реформа, реформа ЖКХ, ближе к 2004 году - начало административной реформы. Зимой прошлого года стал руководителем предвыборного штаба Путина. После выборов Козак вернулся в Белый дом - еще раз на должность руководителя аппарата. В тот момент его считали чуть ли не "теневым премьером", но в правительстве Козак пробыл недолго. О его переводе на должность полпреда было объявлено 13 сентября 2004 года - ровно в тот момент, когда Путин сообщил об изменениях системы власти в стране.

Владимир Демченко

Опубликовано 21 января 2005 года