9 октября 2005 г. в поселке Хасанья (Кабардино-Балкария) пройдет референдум, организованный советом местного самоуправления поселка. На нем жители Хасаньи должны высказать свое отношение к присоединению поселка к столице Кабардино-Балкарии Нальчику. Напомним, что ранее такой референдум уже назначался, однако Нальчикский городской суд, рассмотрев заявление прокуратуры Кабардино-Балкарии, признал его проведение незаконным, и он не состоялся.

Поселок Хасанья и его совет местного самоуправления уже упразднены в соответствии с федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которому все муниципальные образования, входящие в состав других муниципальных образований, с 1 марта 2005 года упразднены. Согласно новому территориально-административному делению КБР, с 1 июня села Хасанья и Белая речка и еще два пригорода Нальчика - Кенже и Адиюх утратили статус муниципальных образований и стали микрорайонами столицы Кабардино-Балкарии. Кроме того, закон "О статусе и границах муниципальных образований КБР", вступивший в силу 1 марта 2005 года изменил статус значительных площадей рекреационных территорий, введя понятие "межселенные земли".

16 февраля этого года 17 депутатов парламента балкарской национальности обратились в комитет по межнациональным отношениям, считая, что закон "О статусе и границах муниципальных образований" противоречит федеральному законодательству. Была создана специальная комиссия, в которую вошли члены правительства, депутаты парламента и представители различных федеральных и республиканских структур.

Члены комиссии пришли к выводу, что принятый парламентом закон не содержит противоречий федеральному законодательству и не нарушает права жителей селения на осуществление местного самоуправления.

Конституционный суд Кабардино-Балкарии, рассмотрев 18 августа 2005 г. заявление представителей балкарской общественности, признал закон "О статусе и границах муниципальных образований" не противоречащим Конституции КБР.

Напомним, что принятие Парламентом КБР закона "О статусе и границах муниципальных образований" вызвало протесты жителей ряда сел. Представители ряда населенных пунктов республики - Эльбрус, Яникой, Верхний Чегем, Хасанья, Белая Речка выразили несогласие с определением границ муниципальных образований. Наибольшие проблемы возникли вокруг с.Эльбрус. Представители села, администрация Эльбрусского района и ряд депутатов парламента считали, что в территорию муниципалитета должны быть включены курортно-рекреационные и туристско-альпинистские объекты в районе Чегета, Азау и ущелья Адыл-Су.

Собственный корреспондент "Кавказского узла" Александр Григорьев попросил прокомментировать ситуацию в КБР Людмилу Рагозину, руководителя проекта направления "Муниципальное экономическое развитие" Фонда "Институт экономики города".

А.Г.: В чем суть закона КБР "О статусе и границах муниципальных образований в КБР"?

Л.Р.: В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ( №№131-ФЗ) каждый субъект Российской Федерации должен установить своим законом новую организацию местного самоуправления (МСУ) на своей территории. В связи с тем, что федеральным законом определена иная (по сравнению со старым законом о местном самоуправлении от 1995г. № 154-ФЗ) организационно-территориальная система местного самоуправления. Субъекты РФ обязаны своими законами утвердить статусы и границы всех муниципальных образований, находящихся на территории субъекта. Статус и границы муниципального образования могут законом субъекта изменяться, но по согласованию с населением муниципального образования. Население должно выразить свое согласие или несогласие с изменением статуса муниципального образования или границ муниципального образования (ст.24 ФЗ № 131).

А.Г.: Насколько этот закон соответствует федеральному закону о местном самоуправлении?

Л.Р.: Формально закон соответствует положениям федерального закона. Вопрос только в тех позициях, где объединяются в одно муниципальное образование несколько населенных пунктов (п.2,3 ст.7, п.2б ст.8, п.3б ст.13). Не понятен мне и п. 2 ст.14. т.к. я не смогла найти точное административно-территориальное описание окрестностей Нальчика. Были ли упраздняемые села включены в утвержденную городскую черту г.Нальчика или они были самостоятельными муниципальными образованиями? Были ли у них свои уставы и бюджет? От этого многое зависит.

А.Г.: Выполнение федерального закона уже столкнулось со многими трудностями в исполнении, например, в Подмосковье. Насколько этот Закон разумен и соответствует международным стандартам?

Л.Р.: Закон вполне разумен, и соответствует Европейской Хартии, во многих европейских странах утверждена поселенческая модель МСУ, как самая демократичная и приближенная к населению. Подмосковье вообще не показатель, т.к. в этом регионе целенаправленно бойкотируется принятие закона. Хотя многие положения нового закона требуют доработки, прежде всего, финансовые основы МСУ, но эта проблема не была решена и в старом законе.

А.Г.: Как Вы считаете, нужны ли для Северного Кавказа определенные поправки, отличающие его от федерального закона? Какие именно, если нужны? Ведь это непростой регион, со своими традициями и обычаями?

Л.Р.: С моей точки зрения, в законе субъекта о МСУ должна быть учтена специфика территории. Новый Федеральный закон в данном случае оставляет небольшой люфт для субъектов в этом плане. Но задача федерального законодателя была следующая: дать всем гражданам России равные права на местное самоуправление. Эти два вопроса (совмещение равных прав и учет местной специфики) трудно совместимы в условиях Федерации.

А.Г.: Проводились ли в других регионах России референдумы, подобные тому, который пройдет 9 октября в пос.Хасанья? Если да, то каковы их результаты? Приняла ли власть их решения?

Л.Р.: Проводились, хороший пример города Рыбинск, там прошел референдум и, несмотря на то, что даже органы местного самоуправления не очень хотели выделения города из состава района, власть вынуждена была принять результаты референдума.

Результаты референдума имеют силу закона и могут быть опротестованы кем-либо либо в судебном порядке или новым референдумом.
 
А.Г.: Могут ли с точки зрения права, после проведения референдума, депутаты местного самоуправления снова подавать в суд для признание его итогов обязательных к выполнению местной властью?

Л.Р.: Органы местного самоуправления и государственные органы в обязательном порядке должны исполнить решение референдума, но параллельно могут опротестовывать его результаты в судебном порядке.

А.Г.: Ущемляет ли Закон КБР чьи-нибудь права? Ведь это села чисто с балкарским населением.

Л.Р.: С этим надо разбираться специально. У меня нет дополнительной информации. Сомнения свои я высказала выше.

А.Г.: Как Вы считаете, будут ли признаны результаты референдума по вопросу присоединения поселков Хасанья и Белая речка к Нальчику? Как референдум может (и может ли вообще?) повлиять на дальнейшее развитие событий?

Л.Р.: Результаты референдума должны быть опубликованы. Органы государственной власти и МСУ должны их исполнить, но параллельно, как я уже говорила, могут опротестовывать его результаты в судебном порядке. В этом случае может начаться длительное судебное разбирательство.

А.Г.: Может ли федеральная власть - в лице структур, отвечающих за реализацию закона о местном самоуправлении (и поясните, пожалуйста, какие это структуры?) вмешаться в ситуацию в случае ее обострения? И будет ли федеральная власть вмешиваться или отдаст все на решение регионов, в частности в КБР?

Л.Р.: Аппарат уполномоченного по правам человека в Республике и Представитель Президента РФ по ЮФО - Дмитрий Козак, должны быть самыми главными помощниками граждан. Названные структуры обязаны осуществлять надзор за соблюдением конституционных прав граждан, в т.ч. в сфере МСУ.

Граждане могут апеллировать к защите не в том, что их права на местное самоуправление будут нарушены, на это можно ответить заявлением, что Нальчик также является муниципальным образованием, поэтому права на местное самоуправление не ущемляются. А тем, что нарушена доступность к органам власти и снизилась доступность в получении каких-то муниципальных услуг.

Детальный анализ Закона КБР №13-РЗ дал следующие результаты:

В соответствии с п.1 ч.1 ст. 11 Федерального закона №131 "территория субъекта разграничивается между поселениями". В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.(п.4. ч.1. ст.11). Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования , территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития поселения (п.3 ч.1 ст11) Т.е. по смыслу ч.1 ст.11 вся территория субъекта должна быть разграничена между поселениями, причем, в территорию поселения должны быть включены и земли, занимаемые в настоящее время объектами государственной и частной собственности.

На территории субъекта могут формироваться межселенные территории, которые могут не включаться с состав территорий поселений, но только если данный субъект РФ официально (Распоряжением Правительства РФ) отнесен к территориям с низкой плотностью населения.

Территории всех поселений, за исключением городских округов, плюс межселенные территории (в случае их образования) входят в состав муниципальных районов (п.п. 2 п.1 ст.11).

Таким образом, территория субъекта РФ разграничивается между муниципальными районами и городскими округами без остатка. На территории субъекта РФ могут находиться особо охраняемые лесные, водные и иные государственные объекты, но территориально они должны также включаться в границы какого-то муниципального района.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р (с изменениями от 8 сентября, 4 ноября 2004 г.) Кабардино-Балкарская Республика отнесена к территории с высокой плотностью населения, поэтому межселенных территорий в данном субъекте РФ быть не должно. Территория субъекта должна быть разграничена полностью между муниципальными образованиями.

Однако, в соответствии с Законом КБР №13-РЗ от 27.02.2005 г. на территории Республики образованы межселенные территории, занятые некими государственными учреждениями (например: "межселенная территория Федерального государственного учреждения - Нальчикского государственного опытного лесоохотничьего хозяйства", земли, переданные в ведение ГУП "Аурсентх" (Приложение 1 к Закону КБР №13-РЗ), некие иные территории, названные "межселенная территория, находящаяся в ведении Кабардино-Балкарской Республики" (приложение 2,3). В подобной формулировке перечисленные положения Закона №13-РЗ противоречат концепции и положениям Федерального закона №131-ФЗ.

Далее по тексту приложений Закона №13 –РЗ следует, что некие межселенные территории передаются в ведение поселений: "межселенной территории, переданной в ведение администрации села Алтуд, межселенной территории, переданной в ведение администрации села Приречное, межселенной территории, переданной в ведение администрации села Светловодское, межселенных территорий, переданных в ведение администраций сел Псынадаха и Залукодес" и др. Данная трактовка также противоречит федеральному законодательству, т.к., во-первых, о правомочности образования межселенных территорий сказано выше, во-вторых, не ясен правовой статус термина "передача в ведение", это передача в собственность или передача в административное управление? Данная формулировка противоречит Федеральному закону еще и по тому основанию, что межселенные территории могут быть включены только в территории муниципальных районов, а не поселений.

К сожалению, я не владею информацией: каков был административно-правовой статус сел Хасанья и Белая Речка до реформы. Были ли они изолированными селами, входили в какой-то район, либо входили в границы города Нальчик?

Если они были самостоятельными селами, или входили в состав какого-то района, то наличествует изменение границ и преобразование данных муниципальных образований. В этом случае в соответствии с Федеральным законом №131 требуется проведение референдума или голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования. Однако, федеральный законодатель допустил "ляп" и ст. 24 (о голосовании...) ФЗ №131 вступает в силу только с января 2006 г., а с учетом новой поправки с января 2009 г.

Если они официально входили в состав территории г.Нальчик (находились в утвержденной городской черте), хотя и были самостоятельными муниципальными образованиями, здесь действуют положения абз. 8 ч.3 ст.84 ФЗ №131 "внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 г." ( в новой редакции с 1 января 2008 г.) и в этой части Закон КБР №13 не противоречит Федеральному закону.

Должна согласиться с тем, что данные действия республиканской администрации, независимо от того, противоречат они или не противоречат положениям Федерального закона, нарушают права граждан сел Хасанья и Белая Речка на самоуправление в границах своих исторических территорий. В данном случае необходимо рассматривать конституционность абз.8 ч.3 ст.84 федерального закона и это оспаривать. Или оспаривать правомочность республиканского законодателя приравнивать самостоятельные муниципальные образования в исторических границах к внутригородским территориям. Эти положения противоречат также духу ст.5 Европейской Хартии местного самоуправления.

6 октября 2005 года